Эти обстоятельства требуют серьезного переосмысления сущности и предназначения прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности, научных представлений, направленных на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров.

Все это определяет актуальность избранной темы исследования.

Степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты этой проблематики изучались отечественной юридической наукой, что свидетельствует о некоторой степени научной разработанности темы. Так, в дореволюционной России некоторые аспекты исследуемой темы рассматривали такие известные авторы, как В.О. Ключевский, Н.В. Муравьев и другие. Большой вклад в развитие теоретических основ деятельности российской прокуратуры, в частности, в сфере прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, внесли такие советские и современные российские ученые, как С.С. Алексеев, В.И. Басков, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабова, А.Д. Берензон, Ю.Е. Винокуров, И.С. Викторов, Е.Р. Ергашев, А.Г. Звягинцев, А.Х. Казарина, И.Я. Киселев, А.Ф. Козлов, Б.В. Коробейников, С.П. Маврин, Т.И. Отческая, В.И. Рохлин, Ю.И. Скуратов, В.М. Семенов, А.Я. Сухарев и другие.

Признавая бесценным вклад этих ученых в разработку названной темы, следует отметить, что ими исследовались лишь отдельные направления надзора за исполнением трудового законодательства. Более полно рассмотрены вопросы охраны труда в Российской Федерации, уделено большое внимание проблемам привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения трудового законодательства, в том числе за задержку выплаты заработной платы.

Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в современный период отечественной истории не подвергался специальным диссертационным исследованиям. На данный момент отсутствуют комплексные теоретические и научные разработки в области предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства во взаимосвязи с историческим аспектом развития данного вида надзора, освещением проблем правового регулирования сферы трудовых правоотношений.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости комплексного анализа теоретических и практических аспектов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации в его историческом развитии с этапа его возникновения до наших дней.

Объектом исследования выступает совокупность правоотношений, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является совокупность норм права, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации; аспекты его повышения, а также проблемы теории, практики и методики осуществления данного надзора.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, а также в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:

1. Изучения исторических этапов становления и развития прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в России.

2. Определения понятия предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

3. Анализа современного состояния прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

4. Исследования правовых средств органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства.

5. Выявления и анализа особенностей организации работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

6. Изучения особенностей методики и тактики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства и поиска путей их совершенствования.

Методологическую основу исследования определили диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частно-научные методы: конкретно-социологический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научных исследований. Посредством использования различных методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда и правоприменительной практики.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, А.Д. Берензона, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, С.И. Герасимова, С.А. Емельянова, Е.Р. Ергашева,

A.Х. Казариной, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова,

B.Г. Лебединского, В.Г. Мелкумова, Т.И. Отческой, В.И. Рохлина,

A.П. Сафонова, В.М. Семенова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда,

B.Ю. Шобухина, В.Б. Ястребова и других; а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, А.Г. Звягинцева, И.Я. Киселева, В.М. Лебедева,

C.П. Маврина, В.И. Попова, И.Я. Фойницкого, Е.Б. Хохлова и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. В диссертационном исследовании использовались указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты - приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирическая основа исследования: обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема аналитических материалов по вопросам исполнения трудового законодательства, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах Архангельской, Тюменской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики. Всего изучено более 350 документов за период 2003 - 2008 гг.

В их числе более 100 материалов проверок исполнения трудового законодательства, проведенных прокурорами Новосибирской, Тюменской и Архангельской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики, 160 актов прокурорского реагирования, а также материалы рассмотрения 150 жалоб о нарушениях трудового законодательства.

Диссертантом проанализированы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области охраны труда России, в том числе Федеральной инспекции труда, государственных инспекций труда и др. В работе использованы опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, а также судебная практика.

В процессе исследования изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратуры Новосибирской области и г. Санкт-Петербурга по надзору за исполнением трудового законодательства за период 2003-2008 г. г. (форма «П»).

Кроме того, проводилось анкетирование прокуроров о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства (100 прокурорских работников Новосибирской и Архангельской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики); а также анкетировались 115 работников организаций г. Новосибирска и г. Кемерово о состоянии локального нормотворчества в организациях различных форм собственности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим исследованием содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в современной России. Впервые комплексно исследован спектр вопросов, касающихся процесса возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в России, сущности, особенностей и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства на современном этапе развития российского общества.

Элементами научной новизны обладают предложения автора по изменению и дополнению федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства образуют три направления: а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами - индивидуальными предпринимателями; б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона); в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан.

2. В качестве поднадзорных прокуратуре субъектов необходимо рассматривать физических лиц - индивидуальных предпринимателей. В связи с этим предлагается внести дополнения в ст. 21 и ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включив в число поднадзорных субъектов физических лиц - индивидуальных предпринимателей, что вполне согласуется с уже имеющимися полномочиями органов прокуратуры по надзору за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Автор поддерживает позицию о разделении органов надзора и органов контроля за исполнением трудового законодательства. Функцию надзора осуществляют только органы прокуратуры, причем в сферу их юрисдикции подпадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий. Автор полагает, что законодатель в ст. 354 ТК РФ не обоснованно уполномочивает органы Федеральной инспекции труда и надзорными, и контрольными функциями. Им предлагается часть 1 статьи 354 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Федеральная инспекция труда - это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)».

4. Важнейшими составляющими организации работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства являются: информационное обеспечение, аналитическая работа, планирование надзорной деятельности. В целях повышения эффективности организационной деятельности прокуроров автором предложена система источников информации о нарушениях трудового законодательства, что позволяет полно и всесторонне анализировать состояние законности в сфере трудовых правоотношений, изучать динамику совершаемых правонарушений и планировать мероприятия, обеспечивающие действенный надзор за исполнением трудового законодательства.

Автор полагает, что в настоящее время аналитическая работа в органах прокуратуры по обеспечению законности в сфере труда должна строиться на основе дифференцированного подхода с акцентом на наиболее актуальные проблемы (невыплата заработной платы, нарушения в сфере охраны труда и др.). В связи с тем, что аналитическая работа не указана в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве функции либо направления деятельности прокуроров, автор предлагает дополнить пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четвертым абзацем следующего содержания: «требовать от руководителей и должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений для проведения аналитической работы».

5. В современных условиях использование прокурорами лишь традиционных форм организации деятельности по обеспечению законности в сфере труда явно недостаточно, в связи с чем автором предлагается новая форма - создание и функционирование на уровне прокуратуры субъекта Российской Федерации временных рабочих групп из сотрудников различных отделов. Деятельность этих групп должна ориентироваться на решение наиболее актуальных проблем и осуществляться с привлечением органов контроля в сфере труда.

6. Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от создания инновационной системы информационно-правового обеспечения, которая позволит прокуратурам различных субъектов Российской Федерации обмениваться положительным опытом. Диссертант предлагает создать в системе органов прокуратуры единую автоматизированную систему, соответствующую структуре прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). В данной системе предлагается выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства», содержащий в себе всю базу данных этого направления прокурорского надзора. Автор обосновывает необходимость включения в систему учета статистических данных о выявленных правонарушениях и мерах прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; аналитически обработанных данных статистики; планирования надзорной деятельности; сведений о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, о грубых нарушениях трудового законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их трудовых прав. Кроме того, предложено выделить подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики (например, о взыскании заработной платы).

7. В целях совершенствования средств прокурорского реагирования и повышения их эффективности при осуществлении надзорной функции прокуратуры предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Пункт 1 статьи 24 дополнить положением о том, что представление подлежит безотлагательному рассмотрению с обязательным обсуждением выявленных нарушений в коллективе; положение о том, что о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной1 форме, уточнить - с пргтоэ/сением копий документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений закона. д

Пункт 2 статьи 23 дополнить положением о том, что к сообщению о принятых мерах по протесту прокурора следует прилагать копии правовых актов и иных документов, подтверждающих принятое решение.

Кроме того, статью 23 дополнить абзацем следующего содержания: Принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

8. В целях создания надежного правового механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора необходимо существенно- расширить полномочия прокурора по заявлению исков. Для этого предлагается исключить из части 1 статьи 45 ГПК РФ положение о том, что заявление может быть подано прокурором только в том случае, если гражданин по» состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам сам не может обратиться в суд. Соответственно из части 3 статьи 131 ГПК РФ предлагается исключить норму о том, что в заявлении прокурора должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

9. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, четкой регламентации целей и задач, связанных с организационным обеспечением данного вида надзорной деятельности, автором разработан проект приказа Генерального прокурора

Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства, соблюдением трудовых прав граждан», в котором отражены основные требования, обеспечивающие активизацию надзора.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических представлений о юридической природе, сущности и специфике прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, его возникновения и тенденциях развития. Диссертация содержит предложения по совершенствованию организации работы органов прокуратуры в направлении защиты трудовых прав граждан, обеспечения их надежными гарантиями в области трудовых правоотношений.

Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением трудового законодательства. Содержащиеся в диссертации положения могут использоваться в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также повышения квалификации прокурорских работников, подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, правоохранительных и соответствующих контролирующих органов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в опубликованных 10 научных статьях автора (из которых 2 опубликованы в ведущем рецензируемом научном издании, указанном ВАК); докладывались на научных и научно-практических конференциях, проходивших в Новосибирском государственном аграрном университете, Санкт

Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов в 2005 - 2008 г.г. Кроме того, результаты исследования внедрены в учебный процесс при преподавании прокурорского надзора на юридическом факультете Новосибирского государственного аграрного университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.

Похожие диссертационные работы по специальности «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура», 12.00.11 шифр ВАК

• Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 2003 год, кандидат юридических наук Скачкова, Анна Евгеньевна

• Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов о праве граждан на доступное жилище 2010 год, кандидат юридических наук Сушина, Татьяна Евгеньевна

• Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации 2001 год, кандидат юридических наук Кречетов, Дмитрий Викторович

• Правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства: По законодательству Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья 2003 год, доктор юридических наук Отческая, Татьяна Ивановна

• Прокурорский надзор за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений 2011 год, кандидат юридических наук Никифоров, Станислав Витальевич

Заключение диссертации по теме «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура», Сабельфельд, Татьяна Юрьевна

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Сабельфельд, Татьяна Юрьевна, 2009 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Введение

Глава 1 Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.2 Понятие «закона» в предмете прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.3 Объекты прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.4 Надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами

Глава 2 Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за соблюдением трудового законодательства

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека и гражданина в различных сферах жизни высшей ценностью, признала их соблюдение и защиту обязанностью государства. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с конституционными положениями основными принципами правового регулирования трудовых отношений в России признаются безусловное право на свободный и безопасный труд, равенство прав и возможностей работников, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников. Трудовые права гражданина, провозглашенные как в международных актах, принятых большинством стран мирового сообщества, так и в национальном законодательстве, являются составляющей прав и свобод человека и гражданина.

Рыночные преобразования в экономике Российской Федерации обусловили существенные изменения в правовом регулировании социально-трудовых отношений, правовом положении субъектов трудового права: государства, работодателей и работников, органов государственного надзора и контроля. В современных условиях государство предоставляет возможность сторонам трудовых правоотношений самостоятельно регулировать трудовые отношения в установленных законодательством формах.

Развитие рыночных отношений неизбежно ведет к увеличению конкуренции на рынке товаров и услуг. Для обеспечения высоких позиций предприятия наращивают объемы производства, что невозможно без значительного числа работников.

Ради снижения затрат и увеличения прибыли работодатели нередко идут на нарушение трудовых прав своих работников. В условиях мирового финансового кризиса ситуация в этой сфере усугубилась.

В 2009 году количество заявлений в органы прокуратуры в целом по России увеличилось более чем в два раза: с 315 тысяч (на сумму 2 млрд. 983 млн. руб.) в 2008 году до 645 тысяч заявлений (на сумму 9 млрд. 569 млн. руб.) в 2009 году. Из них 617 тысяч заявлений - о взыскании не выплаченной в срок заработной платы на сумму 9 млрд. 461 млн. рублей. При этом удовлетворено, включая добровольное возмещение, 99,7% требований, взыскана не выплаченная в срок заработная плата в сумме 8 млрд. 562 млн. рублей.

По состоянию на 1 июля 2010 года задолженность в РФ по заработной плате составляла 3,06 миллиарда рублей. По сравнению с началом года произошло уменьшение задолженности на 14,2%, а также на 9% числа работников, перед которыми она образовалась.

Данное уменьшение задолженности по заработной плате произошло в большей мере благодаря работе органов прокуратуры.

Помимо невыплаты заработной платы существуют и другие нарушения трудового законодательства, которые приводят к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности.

В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, а реалии сегодняшнего дня ставят задачу реального обеспечения и защиты трудовых прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований. А необходимость научно-правовой базы данных отношений обуславливает актуальность данной работы.

Вопросам прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде, посвящен ряд научных работ, что свидетельствует о некоторой степени разработанности темы. Отдельным аспектам данной темы посвящены работы Викторова И.С, Тризно И.Н., Терентьевой Е.В., Сабельфельд Т.Ю., Бут Н.Д., Захарова С.М., Петрова А.Я., Макашевой А.Ж. и ряда других ученых.

Объект исследованияпредставляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере реализации трудовых прав граждан и использования прокурорами надзорных полномочий в целях обеспечения верховенства закона в этой области.

Предмет моего исследования- деятельность прокурора по надзору за соблюдением трудового законодательства во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования законодательства в этой сфере, а также способы, формы, средства и проблемы осуществления данного вида надзора.

Целью моей работы является выявление содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, сравнение его с другими формами надзора и контроля, оценка его эффективности. Исходя из этого, можно поставить следующие задачи:

1. Определить цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

2. Определить понятие предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

3. Исследовать правовые средства органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающие пять параграфов, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.1 Понятие и цели прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

Согласно статье 353 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ (далее Трудовой кодекс Российской Федерации), государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии сфедеральным законом.

Предполагается, что законодатель имеет ввиду Федеральный закон от 17 января 1992 года №2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации).

Необходимо заметить, что прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права указан последним в статье 353 Трудового кодекса Российской Федерации. Причем больше упоминаний о прокурорском надзоре в Трудовом кодексе нет.

По мнению И.Н. Тризно, представляется необходимым выделение в отдельную статью Трудового кодекса Российской Федерации (статья 353.1) положения государственном надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемом Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с федеральным законом. Это подчеркнуло бы его особый статус как деятельности, направленной на защиту трудовых прав и свобод.

Кроме того, в новой статье необходимо отдельно указать, что надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется прокурором, в том числе, в деятельности контролирующих органов и органов местного самоуправления.

Первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается именно в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Проверки соблюдения закона органами государственного контроля характеризуют основное направление надзорной деятельности прокурора в данной сфере.

Цели и задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере являются производными от единых целей и задач прокурорского надзора, указанных в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации и приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (Далее – приказ Генерального Прокурора №195).

Таким образом, как указывает И.Н. Тризно, перед прокурорским надзором за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан стоят следующие цели:

1. обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и российского законодательства о трудовых правах граждан;

2. обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан;

3. обеспечение защиты трудовых прав и свобод человека и гражданина и недопустимости их ограничения, кроме как в случаях, прямо предусмотренных законом;

4. обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства в сфере трудовых правоотношений.

Их достижение осуществляется посредством решения основных задач, стоящих перед Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.

К задачам прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан относится:

Обеспечение своевременного и систематического поступления и анализа информации о состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о трудовых правах граждан;

Обеспечение предупреждения и профилактики нарушений трудовых прав граждан;

Обеспечение своевременного и точного выявления нарушений законодательства о трудовых правах граждан;

Принятие эффективных и адекватных мер прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений, защиту и обеспечение трудовых прав граждан;

Обеспечение неотвратимости ответственности за нарушения трудовых прав граждан;

Обеспечение выявления, принципиального устранения причин и условий, способствовавших нарушению трудовых прав граждан;

Обеспечение действенной и эффективной работы органов надзора и контроля по защите трудовых прав граждан;

Организация эффективного взаимодействия с органами власти и управления, контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями;

Содействие (в установленных законом формах) совершенствованию законодательства о трудовых правах граждан на всех его уровнях.

1.2 Понятие «закона» в предмете прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде

Чтобы в полной мере раскрыть понятие прокурорского надзора за соблюдением трудового надзора, необходимо раскрыть его предмет.

Традиционно под предметом любой деятельности понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора за соблюдением трудового законодательства сформулирован в статьях 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя три направления:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона);

в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан.

Анализируя такое определение предмета, можно заметить ряд упущений закона.

Содержание статьи 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора за исполнением закона включаются лишь Конституция Российской федерации и законы, действующие на территории Российской Федерации. Никакие иные нормативные правовые акты Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации не включает в предмет прокурорского надзора за исполнением закона.

Но ведь трудовое законодательство говорит о прокурорском надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов.

Из-за такой коллизии в законодательстве в науке существует спор.

Многие авторы полагают, что термин «закон» следует трактовать буквально, и включать в него только Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Согласно этому мнению, в предмет прокурорского надзора не входят надзор за исполнением подзаконных актов.

В.И. Басков и Б.В. Коробейников отмечают, что законодатель не предоставляет прокурору права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов Президента РФ и актов Правительства РФ, т.к. они сами, согласно Конституции РФ, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер.

Кроме того, статья 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации не предусматривает права прокурора осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам.

Это не лишает возможности прокуроров принимать меры, в случаях выявления фактов неисполнения указов Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону. Но эти меры не носят надзорный характер.

Мы разделяем мнение авторов, которые считают что понятие «закон» требует более широкого толкования. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации не отвечает всем требованиям современного состояния правовой системы. Сейчас подзаконные акты имеют большое значение в регулировании общественных отношений. Нередко акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации являются единственным источником правового регулирования каких-либо отношений. Кроме того, нередко нормы закона не могут в полной мере исполняться без подзаконного регулирования. Например, ст. 66 трудового кодекса Российской Федерации устанавливает, что трудовая книжка установленного образца является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника. Но форма, порядок ведения и хранения, изготовления бланков устанавливается Правительством Российской Федерации.

Кроме того, еще одним источником права, в том числе трудового права, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации). Конституция гласит, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Такое же правило установлено статьей 10 Трудового кодекса Российской Федерации: «Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора».

Но Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации также не предусматривает надзор за соблюдением норм международного права и международных договоров.

Некоторые авторы считают это также упущением Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Н.И. Тризно считает, что предмет прокурорского надзора включает в себя исполнение положений ратифицированных международных договоров. Ведь в соответствии с Конституцией Российской Федерации они не только входят в правовую систему Российской Федерации, но и имеют приоритет в случае противоречия национальному законодательству.

Приказ Генерального прокурора № 195 также говорит о необходимости в надзорных действиях руководствоваться нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Полагаем, что, учитывая такую важную роль международного права и международных договоров в регулировании общественных отношений, их следует включить в предмет прокурорского надзора.

Международно-правовые нормы реализуются в нашей стране в двух формах:

1) в форме издания внутригосударственных актов, регулирующих те же вопросы, что и международно-правовые нормы; и

2) в форме непосредственного применения норм международного права в качестве регуляторов внутренних отношений.

Так при реализации международно-правовых норм вторым способом, необходим непосредственный контроль за их исполнением.

1.3 Объекты прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде

Спорным и плохо урегулированным в законодательстве остается вопрос об объектах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

Статьи 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации называют следующие поднадзорные объекты: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иными федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Во-первых, в этом перечне указаны государственные комитеты, которые были упразднены Указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». И не указаны агентства, которые были учреждены этим же указом.

Во-вторых, этот перечень не содержит указания на граждан. Во время, когда принимался Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации, индивидуальное предпринимательство не было столь распространенным явлением. Сейчас же индивидуальное предпринимательство стало популярной формой ведения не только малого и среднего, но и крупного бизнеса. Сейчас индивидуальными предпринимателями создаются крупные торговые сети, сети общественного питания и пр. Соответственно, они имеют в штате большое число работников. И вопрос о надзоре за соблюдением трудового законодательства индивидуальными предпринимателями очень актуален.

Трудовое законодательство определяет понятие «работодатель», которым, согласно статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации может быть как юридическое лицо, так и физическое лицо. В свою очередь работодатели - физические лица делятся на физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и физических лиц, вступающих в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства.

Так логично ли ограничивать круг поднадзорных объектов теми, что указаны в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации?

Большинство авторов считает, что индивидуальные предприниматели должны быть включены законодательно в число субъектов надзорной деятельности прокуратуры. Тем более что согласно статистике именно индивидуальные предприниматели чаще всего нарушают трудовое законодательство, особенно в части выплаты заработной платы, предоставления отпусков, заключения трудовых договоров.

На практике этот надзор и осуществляется. Так прокуратурой города Сургута проведена проверка требований трудового законодательства в сфере охраны труда ИП П., в ходе которой установлено следующее. В соответствии со ст. 212 Трудового кодекса РФ, обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. Работодатель обязан обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда. Согласно штатному расписанию у ИП П. имеется 9 должностей, при этом аттестация рабочих мест по данным должностям не проведена. Таким образом, в действиях ИП Петрук Е.С. содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Считаем это правильным, поскольку граждане, состоящие в трудовых отношениях с работодателем – индивидуальным предпринимателем, должны иметь равные права со всеми другими работниками в части контроля и надзора за соблюдением их прав.

Трудовое право, как уже было сказано, уравнивает работодателей – индивидуальных предпринимателей с работодателями – юридическими лицами. У работников индивидуального предпринимателя есть лишь некоторые особенности в правовом статусе, предусмотренные главой 48 Трудового кодекса Российской Федерации, и они не касаются контроля и надзора за соблюдением их прав.

Также в гражданском законодательстве говорится, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения (пункт 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 года № 195-ФЗ устанавливает, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Это примечание крайне важно, поскольку дает возможность органам прокуратуры возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей, в случае нарушения ими трудового законодательства.

Учитывая сложившуюся практику и нормы других отраслей законодательства, полагаю, что логично включить индивидуальных предпринимателей в число объектов прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

Но есть и противники данной позиции. В своем диссертационном исследовании И.Н. Тризно проводил анкетирование среди работников прокуратуры по данному вопросу. 61% опрашиваемых считает, что индивидуальные предприниматели как работодатели не должны быть объектом прокурорского надзора, а должны быть в сфере контроля и надзора государственных инспекций труда. Прокуратура же при этом может осуществлять надзор за данными работодателями опосредованно – осуществляя надзор за деятельностью органов контроля.

Эта точка зрения кажется спорной, поскольку это ставит работников индивидуальных предпринимателей в худшее положение по сравнению с другими работниками. Полагаю, что они должны обладать равными правами и возможностями.

Статья 2 Трудового кодекса Российской Федерации провозглашает принцип равенства прав и возможностей работников.

Кроме того, статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации говорит, что все работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Если глава 57 Трудового кодекса находится в разделе о защите трудовых прав, то законодатель рассматривает государственный надзор как один из способов защиты трудовых прав. Значит, все работники должны иметь равные права на данный способ защиты.

Также Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации не названы работодатели – физические лица, вступающие в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства (далее - работодатели - физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями). Отношения по прокурорскому надзору за данными лицами не урегулированы и подзаконными актами, судебной практики по этой теме также нет. Не охвачена эта тема и научными работами. Дело в том, что сам институт работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, урегулирован в законодательстве довольно слабо, и в связи с этим редко применяется.

Мы полагаем, что данных работодателей также необходимо включить в предмет прокурорского надзора, но лишь в сфере исполнения трудового законодательства. Это необходимо по тем же причинам, что и включение в предмет прокурорского надзора работодателей – индивидуальных предпринимателей. Но это требует особого законодательного и подзаконного регулирования, поскольку данные работодатели все же имеют свою специфику и сами являются физическими лицами.

Среди всех направлений прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства следует особо выделить последнее – надзор за соблюдением работодателями и иными лицами трудовых прав граждан.

На заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 19 февраля 2008 года Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка подчеркнул: «Для прокуратуры Российской Федерации обеспечение конституционных прав и свобод человека всегда являлось одной из ключевых задач, решаемой на всех направлениях ее многогранной деятельности. Основные наши усилия направлялись на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. В центре постоянного внимания находились вопросы оплата труда и обеспечение его безопасных условий. В немалой степени в результате грамотной организации работы прокуроров, а также проведения комплекса эффективных надзорных мероприятий удалось значительно улучшить ситуацию в сфере оплаты труда.Работа на этом направлении должна оставаться под контролем. Каждый гражданин должен своевременно получить то, что он заработал своим трудом».

Говоря об особой важности третьего направления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, не следует умалять и важность двух других направлений этой деятельности.

1.4 Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами, имеет также большое значение. Особое внимание при этом уделяется актам органов исполнительной и представительной власти субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации, поскольку они распространяются на широкий круг лиц и являются формой реализации и конкретизации федерального законодательства. Кроме того, издание незаконных правовых актов ведет к снижению авторитета органов власти и руководителей.

Пункт 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 гласит: «В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

Винокуров Ю.Е, отмечает, что эти направления между собой тесно связаны. Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем, в содержании проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет законность изданных руководителем приказов в ходе применения этого законодательства.

Руководители любых органов в основном исполняют законодательство в активной форме, т.е. в издании правовых актов, как письменных, так и устных и в совершении других юридически значимых действий.

Акты могут проверяться в прокуратуре путем их истребования и по месту их издания.

Если говорить о пределах надзора за исполнением трудового законодательства, то следует обратиться к пункту 2 статьи 21 и пункту 2 статьи 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Также органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Законодательство не содержит понятия «оперативно-хозяйственной деятельности». Есть мнение, что это та сфера деятельности, где право принятия решения отнесено на усмотрение хозяйственного субъекта.

Анализируя современные научные разработки, можно сделать вывод, что одной из подотраслей прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства является надзор за соблюдением трудового законодательства. Он, в свою очередь, делится на ряд направлений, выделение которых проводится не только путем определения соответствующих правовых сфер, но и применительно к конкретным объектам надзора в каждой из них.

Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства урегулирован недостаточно точно. Существуют пробелы, касающиеся объектов надзора, пределов надзора, нормативно-правовых актов, за исполнением которых осуществляется надзор. Необходимо привести законодательство в этой части в соответствие с существующей в настоящее время практикой.

Глава 2. Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за исполнением трудового законодательства

2.1 Прокурорская проверка соблюдения законодательства о труде и полномочия при ее осуществлении

законодательство труд прокурорский надзор

В соответствии с возложенными на органы прокуратуры задачами, прокуроры обязаны не только выявлять нарушения закона, устранять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений в будущем и привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.

Законом о прокуратуре предусмотрены правовые средства реагирования прокуроров. Е.Р. Ергашев определяет правовые средства как регламентированные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по выявлению и устранению выявленных нарушений законов, причин и условий им способствующих, а также привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.

По его мнению, правовые средства разделяются на средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения.

Разнообразие правовых средств в этой сфере обусловлено многообразием форм самих нарушений.

Основные средства выявления и пресечения правонарушений в сфере труда, а также причин, их порождающих, являются прокурорские проверки.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая формулировка закона исключает возможность проведения плановых проверок. Но в пункте 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 говорится о проведении плановых проверок. Кроме того, пункт 3 указанного приказа гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности».

Таким образом, приказ Генерального прокурора создает новое нормативное регулирование прокурорского надзора. Соответственно, можно выделить плановые и внеплановые проверки.

В зависимости от характера состояния законности и конкретной ситуации проверка могут быть:

а) целевой, в ходе которой проверяется исполнение определенных норм законодательства (например, соблюдение прав несовершеннолетних в части предоставления отпусков)

б) комплексной, когда проверяется исполнение всех норм законодательства (например, проверка в государственной инспекции труда исполнения норм трудового и административного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства о труде)

в) сквозной, которой охватывается основная часть или полностью вся система предприятий и организаций определенной отрасли (включая государственную инспекцию труда)

г) контрольной, имеющей цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин им способствующих.

Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения трудового законодательства.

При осуществлении проверок исполнения трудового законодательства прокурор имеет широкие полномочия, предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

Важную роль играет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением трудового законодательства которыми прокурор осуществляет надзор. Это право включает в себя также возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица (статья 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

При этом федеральное законодательство не устанавливает обязанности прокурора заранее уведомлять орган или должностное лицо о проведении проверки. При осуществлении мероприятий по надзору на органы прокуратуры распространяет свое действие Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Также прокурор имеет право иметь доступ к документам и материалам поднадзорного объекта, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

При отсутствии необходимости в ознакомлении с материалами и документами непосредственно в органе, предприятии, организации, прокурор имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Но ознакомление с документами на месте имеет определенные преимущества. Во-первых, в данном случае имеет место элемент внезапности. Проверяемое лицо не имеет возможности изменить или уничтожить необходимые документы. Во-вторых, прокурор имеет возможность самостоятельно определить круг проверяемых документов и материалов исходя из конкретной ситуации.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" содержит перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне и порядок доступа к ним. В соответствии с данным законом, доступ к информации, содержащей государственную тайну, может быть осуществлен лишь лицами, имеющими соответствующий допуск.

Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее - Федеральный закон о коммерческой тайне) содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Если для осуществления проверки этих сведений недостаточно, прокурор может потребовать предоставить сведения, составляющих коммерческую тайну. Эта обязанность предусмотрена статьей 6 Федерального закона о коммерческой тайне для любого обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.

Также важным полномочием прокурора при реализации им своих полномочий по надзору за исполнением трудового законодательства является право на привлечение специалиста. Надзор за исполнением трудового законодательства входит в систему общего надзора. Работникам прокуратуры, осуществляющим общий надзор, необходимо ориентироваться в очень широком круге нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Но считаем, что углубление во все детали и тонкости той или иной сферы деятельности проверяемого объекта нецелесообразно. Поэтому привлечение специалиста может быть необходимым для повышения качества прокурорского надзора. Например, при проведении проверки состояния техники безопасности и охраны труда на предприятии нефтяной отрасли целесообразно привлечь соответствующего специалиста для выяснения возникших вопросов.

Для получения информации от физического лица прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По мнению И.Н. Тризно, первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Основным контролирующим органом в сфере труда является Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы – государственные инспекции труда. В ходе прокурорских проверок выполнения такими инспекциями возложенных на них задач и функций и надлежащего выполнения инспекторами их должностных обязанностей, прокурор выясняет ряд вопросов: осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере; полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; осуществляется ли планирование работы инспекции и выполняются ли эти планы; соответствует ли принимаемые меры характеру и тяжести правонарушений, а также иные.

Важным объектом проверок являются работодатели – юридические лица. Они совершают значительное количество правонарушений в сфере трудовых отношений и охраны труда. Проверки работодателей прокурор может осуществлять самостоятельно или поручить контролирующим органам. При этом проверяется: соблюдает ли работодатель права работников при заключении трудового договора; соблюдает ли работодатель требования, предъявляемые к процедуре прекращения трудового договора и трудового правоотношения; соблюдает ли работодатель права работников при привлечении их к дисциплинарной ответственности; соответствует ли режим рабочего времени и времени отдыха требованиям закона; соблюдается ли право работников на своевременную и достойную оплату труда, а также другие вопросы исполнения трудового законодательства.

Проверка считается одним и основным средством выявления правонарушения в сфере труда и причин, его вызвавших. Средств реагирования на правонарушения в сфере труда у прокуроров больше.

Здесь выделяют опротестование противоречащих закону правовых актов или обращение в суд и арбитражный суд о признании актов недействительными, внесение представлений об устранении нарушений закона, предупреждение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Также некоторые авторы относят к мерам прокурорского реагирования право обратиться с иском в суд в защиту других лиц.

2.2 Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства о труде

Право опротестования наиболее ранняя форма прокурорского реагирования, которая была предусмотрена еще Указом Петра I 1722 года. Протест по своему правовому содержанию означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений противоречащих закону, приведение акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене.

Протест как акт прокурорского реагирования регулируется статьей 23 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Закон не предусматривает, в каких случаях в какой орган следует приносить протест. Обычно прокурор обращается в вышестоящий орган или в суд с требованием о признании правовых актов недействительными, если не уверен в объективном и беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим этот акт.

Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации предусматривает принесение протеста в органы и должностные лица, за исполнением трудового законодательства которыми осуществляют надзор органы прокуратуры. Такая формулировка закона является не совсем точной, на мой взгляд. Дело в том, что в российском законодательстве нет определения «должностного лица», подходящего для всех отраслей права.

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющееорганизационно-распорядительныеилиадминистративно-хозяйственныефункции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации не установлено иное.

Уголовный кодекс рассматривает должностные лица как лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (Примечание к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Сам Федеральный закон о прокуратуре в статье 21 говорит о должностных лицах органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления и органов контроля. То есть руководители организаций и предприятий не рассматриваются по смыслу статьи как должностные лица. Таким образом, статья 23 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации ограничивает круг лиц, которым может быть принесен протест.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Еще одной мерой прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Согласно ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данная мера прокурорского реагирования носит во многом комплексный и аналитический характер. При этом дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий. Кроме того, в представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления.

В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, допустивших нарушения, но это при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации и иные законодательные акты не регламентируют процедуру рассмотрения представления. Как уже отмечалось выше, оно рассматривается безотлагательно. В части 1 статьи 24 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. Как правило, в прокурорском представлении содержатся точные указания о сроках.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, исходя из характера правонарушения, прокурор может вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Кодекс об административных правонарушениях содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушения законодательства о труде: статья 5.27 – общая статья, предусматривающая ответственность за нарушения законодательства о труде и об охране труда, статьи 5.28 – 5.34 – предусматривают ответственность за нарушение законодательства о коллективных соглашениях, Статья 5.42. Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости.

Возбудив дело об административном правонарушении, прокурор направляет его по подведомственности, в зависимости от состава правонарушения. Например, 29 января 2010 года прокуратура города Сургута возбудило дело об административном правонарушении в отношении ООО «З.» по факту нарушения статей 84.1 и 136 Трудового кодекса Российской Федерации. Административный материал для рассмотрения по подведомственности был направлен в Сургутскую региональную группу Государственной инспекции труда в ХМАО-Югре для производства по делу.

Уголовно-процессуальное законодательство не наделяет прокурора правом возбуждать уголовные дела или проводить процессуальные проверки, но при обнаружении признаков преступлений в сфере труда прокурор обязан вынести мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания.

В 1999 году в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации появилась новая мера прокурорского реагирование – предостережение. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (статья 25.1 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

Указание Генерального прокурора от 06 июля 1999 года №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» содержит основные правила применения данного акта прокурорского реагирования.

Генеральный прокурор Российской Федерации указывает, что предостережение следует применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Предостережение может быть направлено лишь должностным лица. Предостережение не может быть объявлено гражданам и юридическим лицам.

Спорной является точка зрения, согласно которой, одной из мер прокурорского реагирования в рамках надзора за исполнения трудового законодательства является право прокурора обращаться в суд с исковым заявлением, предусмотренное статьей 45 Гражданского процессуального кодекса. Полагаем, что эта мера направлена на реализацию защитной функции прокуратуры, но не надзорной. В данном случае целью является восстановление нарушенного права лица или группы лиц. Функцией же надзора является выявление и пресечение нарушений трудового законодательства и трудовых прав граждан.

Итак, Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации предусмотрен широкий перечень полномочий и средств прокурорского реагирования при осуществлении закона за исполнением трудового законодательства. Закон содержит неточные и неясные формулировки, которые конкретизируются в правовых актах Генерального прокурора Российской Федерации, а также преодолеваются правоприменительной практикой.

Заключение

В процессе написания данной курсовой работы был сделан ряд выводов.

Прокурорский надзор как часть государственного контроля и надзора за исполнением трудового законодательства имеет большое значение в обеспечении законности в сфере трудовых правоотношений. Институт прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства является комплексным и регулируется как нормативно-правовыми актами об организации прокурорского надзора, так и нормативно-правовыми актами, содержащими нормы трудового права. В этом заключается проблема, поскольку законодательство разных отраслей использует отличающиеся формулировки норм права и терминологию.

Трудовое законодательство относит прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства к способам защиты трудовых прав, что не совсем обоснованно, по мнению большинства ученых. Следует различать надзорную деятельность уполномоченных государственных органов от способов защиты трудовых прав. Необходимо вывести главу о государственном контроле и надзоре из раздела о защите трудовых прав.

Кроме того, Трудовой кодекс Российской Федерации прокурорскому закону за исполнением трудового законодательства отводит небольшую роль. Об этом виде надзора есть лишь упоминание в статье о формах государственного контроля и надзора, причем текстуально прокурорский надзор стоит на последнем месте. Хотя на практике органы прокуратуры имеют особое значение в осуществлении государственного надзора. Необходимо включить в Трудовой кодекс Российской Федерации дополнительную статью о прокурорском надзоре, в которой описать полномочия прокуратуры в области надзора за соблюдением трудового законодательства, но без дублирования норм Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации.

Также необходимо более точно урегулировать разграничение полномочий и способы взаимодействия контрольных и надзорных органов в сфере трудового законодательства. Сейчас этому вопросу посвящена статья 365 Трудового кодекса Российской Федерации, которая говорит о взаимодействии контрольных и надзорных органов, но не раскрывает конкретные формы такого взаимодействия. Таким образом, полномочия надзорных органов не разграничены в достаточной мере. Это приводит к неправомерному вмешательству одних контролирующих и надзорных органов в сферу деятельности других.

Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации устарел и не соответствует современному состоянию прокурорского надзора. Большинство пробелов закона устраняется подзаконными актами Генерального прокурора и судебной практикой.

Считаем, что пришло время принять новый закон о прокуратуре Российской Федерации. Внесением изменений невозможно устранить все пробелы законодательства, необходимы всеобъемлющие изменения данного института. Наличие огромного массива подзаконных актов, фактически заменяющих закон, неприемлемо для правового государства.

Пробелы в законодательстве неминуемо ведут к появлению различных точек зрения в науке. По этой теме написано достаточно много научных работ, но нет единого подхода к определению предмета и пределов надзора, полномочий прокурора и другим понятиям данного института.

Список использованной литературы

Федеральные законы

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 дек. 1993 г.//Рос. газ. – 1993. – 25 дек.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ// Рос. газ. – 2001. – 31 дек.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ//Рос. газ. – 2001. – 31 дек.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ//Собр. зак. – 1996. – 17 июня.

5. О государственной тайне: Федеральный закон от 21 июля 1993г. №5485-1//Рос. газ. – 1993. – 21 сент.

6. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ//Рос. газ. – 2008. – 30 дек.

7. О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ//Рос. газ. – 2004. – 5 авг.

8. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. №2202-1//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - 20 февр.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти

1. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724//Рос. газ. – 2008. – 13 мая.

2. О трудовых книжках: постановление Правительства Российской Федерации от 16 апр. 2003 г. №225//Рос. газ. – 2003. – 22 апр.

Иные нормативные правовые акты

1. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры от 7 дек. 2007 г. №195//Законность. – 2008. - №3.

2. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: указание Генеральной прокуратуры от 6 июля 1999 г. №39/7.

Учебная литература

1. Басков В.И. Курс прокурорского надзора: учебник/ И.В. Басков, Б.В. Коробейников; М.: Изд. Дом Зерцало – М, 2001.

2. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ Ю.Е. Винокуров. – М.: Высшее образование, 2005.

3. Ергашев, Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие/ Е.Р. Ергашев. - Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008.

4. Сухарев, А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2003.

Научная литература

1. Сабельфельд, Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудовогозаконодательства в Российской Федерации: дисс. канд. юр. Наук: 12.00.11/Т.Ю. Сабельфельд; М-во образования Рос. Федерации, Уральская юр. Акад. – Екатеринбург: 2009.

2. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства отрудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. Канд. Юр. Наук: 12.00.11/ И.Н. Тризно; М-во образования Рос. Федерации, М: 2009.

Периодические издания

1. Казарина, А.Х. Общий надзор: возможности и пределы//Законность. – 2003. - №7.

2. Стрельников, В.В. Об эффективности мер прокурорского реагирования//Гражданин и право. – 2009. - №12.

3. Тризно, Н.И. Прокурорский надзор в сфере соблюдения трудовых прав граждан. Методическое обеспечение//Кадровик. Трудовое право для кадровика. – 2007. - № 10.

Электронные ресурсы

1. Интервью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации [электронный ресурс]/официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации, 2010. – Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/news/news-13014/. – Загл. с экран.

2. Доклад Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации. – М., 2010. – Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-1/. – Загл. с экрана.

Интервью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации [электронный ресурс]/официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации, 2010. – Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/news/news-13014/. – Загл. с экран.

Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ//Рос. газ. – 2001. – 31 дек.

О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. №2202-1//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - 20 февр.

Тризно, Н.И. Прокурорский надзор в сфере соблюдения трудовых прав граждан. Методическое обеспечение//Кадровик. Трудовое право для кадровика. – 2007. - № 10. – С.54-60.

Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры от 7 дек. 2007 г. №195//Законность. – 2008. - №3.

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724//Рос. газ. – 2008. – 13 мая.

Сабельфельд, Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Уральская юр. Акад. – Екатеринбург: 2009.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ// Рос. газ. – 2001. – 31 дек.

Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Доклад Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации. – М., 2010. – Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-1/. – Загл. с экрана.

Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ Ю.Е. Винокуров. – М.: Высшее образование, 2005. С.147-148.

Казарина, А.Х. Общий надзор: возможности и пределы//Законность. – 2003. - №7. - С.8.

Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие/Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. - с.9.

Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук/ Уральская юр. Акад. – Екатеринбург, 2009.

Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ М.: Высшее образование, 2005. – С. 141.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ//Рос. газ. – 2008. – 30 дек.

О государственной тайне: Федеральный закон от 21 июля 1993г. №5485-1//Рос. газ. – 1993. – 21 сент.

О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ//Рос. газ. – 2004. – 5 авг.

Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Сухарев, А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2003.

Стрельников, В.В. Об эффективности мер прокурорского реагирования//Гражданин и право. – 2009. - №12. – С. 57-56.

О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: указание Генеральной прокуратуры от 6 июля 1999 г. №39/7.

Спорным и плохо урегулированным в законодательстве остается вопрос об объектах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

Статьи 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации называют следующие поднадзорные объекты: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иными федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Во-первых, в этом перечне указаны государственные комитеты, которые были упразднены Указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724//Рос. газ. - 2008. - 13 мая.И не указаны агентства, которые были учреждены этим же указом.

Во-вторых, этот перечень не содержит указания на граждан. Во время, когда принимался Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации, индивидуальное предпринимательство не было столь распространенным явлением. Сейчас же индивидуальное предпринимательство стало популярной формой ведения не только малого и среднего, но и крупного бизнеса. Сейчас индивидуальными предпринимателями создаются крупные торговые сети, сети общественного питания и пр. Соответственно, они имеют в штате большое число работников. И вопрос о надзоре за соблюдением трудового законодательства индивидуальными предпринимателями очень актуален.

Трудовое законодательство определяет понятие «работодатель», которым, согласно статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации может быть как юридическое лицо, так и физическое лицо. В свою очередь работодатели - физические лица делятся на физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и физических лиц, вступающих в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства.

Так логично ли ограничивать круг поднадзорных объектов теми, что указаны в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации?

Большинство авторов считает, что индивидуальные предприниматели должны быть включены законодательно в число субъектов надзорной деятельности прокуратуры. Тем более что согласно статистике именно индивидуальные предприниматели чаще всего нарушают трудовое законодательство, особенно в части выплаты заработной платы, предоставления отпусков, заключения трудовых договоров. Сабельфельд, Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Уральская юр. Акад. - Екатеринбург: 2009.

На практике этот надзор и осуществляется. Так прокуратурой города Сургута проведена проверка требований трудового законодательства в сфере охраны труда ИП П., в ходе которой установлено следующее. В соответствии со ст. 212 Трудового кодекса РФ, обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. Работодатель обязан обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда. Согласно штатному расписанию у ИП П. имеется 9 должностей, при этом аттестация рабочих мест по данным должностям не проведена. Таким образом, в действиях ИП Петрук Е.С. содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Считаем это правильным, поскольку граждане, состоящие в трудовых отношениях с работодателем - индивидуальным предпринимателем, должны иметь равные права со всеми другими работниками в части контроля и надзора за соблюдением их прав.

Трудовое право, как уже было сказано, уравнивает работодателей - индивидуальных предпринимателей с работодателями - юридическими лицами. У работников индивидуального предпринимателя есть лишь некоторые особенности в правовом статусе, предусмотренные главой 48 Трудового кодекса Российской Федерации, и они не касаются контроля и надзора за соблюдением их прав.

Также в гражданском законодательстве говорится, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения (пункт 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 года № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ// Рос. газ. - 2001. - 31 дек. устанавливает, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Это примечание крайне важно, поскольку дает возможность органам прокуратуры возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей, в случае нарушения ими трудового законодательства.

Учитывая сложившуюся практику и нормы других отраслей законодательства, полагаю, что логично включить индивидуальных предпринимателей в число объектов прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

Но есть и противники данной позиции. В своем диссертационном исследовании И.Н. Тризно проводил анкетирование среди работников прокуратуры по данному вопросу. 61% опрашиваемых считает, что индивидуальные предприниматели как работодатели не должны быть объектом прокурорского надзора, а должны быть в сфере контроля и надзора государственных инспекций труда. Прокуратура же при этом может осуществлять надзор за данными работодателями опосредованно - осуществляя надзор за деятельностью органов контроля. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Эта точка зрения кажется спорной, поскольку это ставит работников индивидуальных предпринимателей в худшее положение по сравнению с другими работниками. Полагаю, что они должны обладать равными правами и возможностями.

Статья 2 Трудового кодекса Российской Федерации провозглашает принцип равенства прав и возможностей работников.

Кроме того, статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации говорит, что все работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Если глава 57 Трудового кодекса находится в разделе о защите трудовых прав, то законодатель рассматривает государственный надзор как один из способов защиты трудовых прав. Значит, все работники должны иметь равные права на данный способ защиты.

Также Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации не названы работодатели - физические лица, вступающие в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства (далее - работодатели - физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями). Отношения по прокурорскому надзору за данными лицами не урегулированы и подзаконными актами, судебной практики по этой теме также нет. Не охвачена эта тема и научными работами. Дело в том, что сам институт работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, урегулирован в законодательстве довольно слабо, и в связи с этим редко применяется.

Мы полагаем, что данных работодателей также необходимо включить в предмет прокурорского надзора, но лишь в сфере исполнения трудового законодательства. Это необходимо по тем же причинам, что и включение в предмет прокурорского надзора работодателей - индивидуальных предпринимателей. Но это требует особого законодательного и подзаконного регулирования, поскольку данные работодатели все же имеют свою специфику и сами являются физическими лицами.

Среди всех направлений прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства следует особо выделить последнее - надзор за соблюдением работодателями и иными лицами трудовых прав граждан.

На заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 19 февраля 2008 года Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка подчеркнул: «Для прокуратуры Российской Федерации обеспечение конституционных прав и свобод человека всегда являлось одной из ключевых задач, решаемой на всех направлениях ее многогранной деятельности. Основные наши усилия направлялись на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. В центре постоянного внимания находились вопросы оплата труда и обеспечение его безопасных условий. В немалой степени в результате грамотной организации работы прокуроров, а также проведения комплекса эффективных надзорных мероприятий удалось значительно улучшить ситуацию в сфере оплаты труда. Работа на этом направлении должна оставаться под контролем. Каждый гражданин должен своевременно получить то, что он заработал своим трудом». Доклад Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации. - М., 2010. - Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-1/. - Загл. с экрана.

Говоря об особой важности третьего направления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, не следует умалять и важность двух других направлений этой деятельности.

законодательство труд прокурорский надзор

В соответствии с возложенными на органы прокуратуры задачами, прокуроры обязаны не только выявлять нарушения закона, устранять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений в будущем и привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.

Законом о прокуратуре предусмотрены правовые средства реагирования прокуроров. Е.Р. Ергашев определяет правовые средства как регламентированные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по выявлению и устранению выявленных нарушений законов, причин и условий им способствующих, а также привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц. Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие/Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. - с.9.

По его мнению, правовые средства разделяются на средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения.

Разнообразие правовых средств в этой сфере обусловлено многообразием форм самих нарушений.

Основные средства выявления и пресечения правонарушений в сфере труда, а также причин, их порождающих, являются прокурорские проверки.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая формулировка закона исключает возможность проведения плановых проверок. Но в пункте 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 говорится о проведении плановых проверок. Кроме того, пункт 3 указанного приказа гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности».

Таким образом, приказ Генерального прокурора создает новое нормативное регулирование прокурорского надзора. Соответственно, можно выделить плановые и внеплановые проверки.

В зависимости от характера состояния законности и конкретной ситуации проверка могут быть:

• а) целевой, в ходе которой проверяется исполнение определенных норм законодательства (например, соблюдение прав несовершеннолетних в части предоставления отпусков)
• б) комплексной, когда проверяется исполнение всех норм законодательства (например, проверка в государственной инспекции труда исполнения норм трудового и административного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства о труде)
• в) сквозной, которой охватывается основная часть или полностью вся система предприятий и организаций определенной отрасли (включая государственную инспекцию труда)
• г) контрольной, имеющей цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин им способствующих. Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук/ Уральская юр. Акад. - Екатеринбург, 2009.

Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения трудового законодательства. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ М.: Высшее образование, 2005. - С. 141.

При осуществлении проверок исполнения трудового законодательства прокурор имеет широкие полномочия, предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

Важную роль играет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением трудового законодательства которыми прокурор осуществляет надзор. Это право включает в себя также возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица (статья 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

При этом федеральное законодательство не устанавливает обязанности прокурора заранее уведомлять орган или должностное лицо о проведении проверки. При осуществлении мероприятий по надзору на органы прокуратуры распространяет свое действие Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ//Рос. газ. - 2008. - 30 дек.

Также прокурор имеет право иметь доступ к документам и материалам поднадзорного объекта, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

При отсутствии необходимости в ознакомлении с материалами и документами непосредственно в органе, предприятии, организации, прокурор имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Но ознакомление с документами на месте имеет определенные преимущества. Во-первых, в данном случае имеет место элемент внезапности. Проверяемое лицо не имеет возможности изменить или уничтожить необходимые документы. Во-вторых, прокурор имеет возможность самостоятельно определить круг проверяемых документов и материалов исходя из конкретной ситуации.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" О государственной тайне: Федеральный закон от 21 июля 1993г. №5485-1//Рос. газ. - 1993. - 21 сент. содержит перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне и порядок доступа к ним. В соответствии с данным законом, доступ к информации, содержащей государственную тайну, может быть осуществлен лишь лицами, имеющими соответствующий допуск.

Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне» О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ//Рос. газ. - 2004. - 5 авг. (далее - Федеральный закон о коммерческой тайне) содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Если для осуществления проверки этих сведений недостаточно, прокурор может потребовать предоставить сведения, составляющих коммерческую тайну. Эта обязанность предусмотрена статьей 6 Федерального закона о коммерческой тайне для любого обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.

Также важным полномочием прокурора при реализации им своих полномочий по надзору за исполнением трудового законодательства является право на привлечение специалиста. Надзор за исполнением трудового законодательства входит в систему общего надзора. Работникам прокуратуры, осуществляющим общий надзор, необходимо ориентироваться в очень широком круге нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Но считаем, что углубление во все детали и тонкости той или иной сферы деятельности проверяемого объекта нецелесообразно. Поэтому привлечение специалиста может быть необходимым для повышения качества прокурорского надзора. Например, при проведении проверки состояния техники безопасности и охраны труда на предприятии нефтяной отрасли целесообразно привлечь соответствующего специалиста для выяснения возникших вопросов.

Для получения информации от физического лица прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По мнению И.Н. Тризно, первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Основным контролирующим органом в сфере труда является Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы - государственные инспекции труда. В ходе прокурорских проверок выполнения такими инспекциями возложенных на них задач и функций и надлежащего выполнения инспекторами их должностных обязанностей, прокурор выясняет ряд вопросов: осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере; полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; осуществляется ли планирование работы инспекции и выполняются ли эти планы; соответствует ли принимаемые меры характеру и тяжести правонарушений, а также иные.

Важным объектом проверок являются работодатели - юридические лица. Они совершают значительное количество правонарушений в сфере трудовых отношений и охраны труда. Проверки работодателей прокурор может осуществлять самостоятельно или поручить контролирующим органам. При этом проверяется: соблюдает ли работодатель права работников при заключении трудового договора; соблюдает ли работодатель требования, предъявляемые к процедуре прекращения трудового договора и трудового правоотношения; соблюдает ли работодатель права работников при привлечении их к дисциплинарной ответственности; соответствует ли режим рабочего времени и времени отдыха требованиям закона; соблюдается ли право работников на своевременную и достойную оплату труда, а также другие вопросы исполнения трудового законодательства. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Проверка считается одним и основным средством выявления правонарушения в сфере труда и причин, его вызвавших. Средств реагирования на правонарушения в сфере труда у прокуроров больше.

Здесь выделяют опротестование противоречащих закону правовых актов или обращение в суд и арбитражный суд о признании актов недействительными, внесение представлений об устранении нарушений закона, предупреждение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Также некоторые авторы относят к мерам прокурорского реагирования право обратиться с иском в суд в защиту других лиц.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Тризно Илья Николаевич. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.11 / Тризно Илья Николаевич; [Место защиты: Акад. Генер. прокуратуры РФ].- Москва, 2009.- 251 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-12/750

Введение

Глава 1. Правовое регулирование сферы трудовых прав граждан в Российской Федерации 17

1. Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан 17

2. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан 48

Глава 2. Особенности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 63

1. Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации 63

2. Характеристика целей, задач и основных направлений прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 77

Глава 3. Совершенствование организации работы и пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 89

1. Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации 89

2. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 111

3. Специфика подготовки и проведения прокурором надзорной проверки, особенности методики и тактики выявления нарушений законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 126

4. Оптимизация выбора средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и некоторые особенности их применения 153

5. Пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 178

Заключение 187

Приложения 191

1. Анкета (для изучения мнения прокуроров) 191

2. Результаты анкетирования 196

3. Проекты нормативно-правовых актов 207

4. Статистические данные о работе органов прокуратуры 220

Библиографический список

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека и гражданина в различных сферах жизни высшей ценностью, признала их соблюдение и защиту обязанностью государства. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с конституционными положениями основными принципами правового регулирования трудовых отношений в России признаются безусловное право на свободный и безопасный труд, равенство прав и возможностей работников, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников. Трудовые права гражданина, провозглашенные как в международных актах, принятых большинством стран мирового сообщества, так и в национальном законодательстве, являются составляющей прав и совобод человека и гражданина. Так, Европейская социальная хартия 1961 г. гласит: «Каждый вправе иметь возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбирает».

В связи с этим следует отметить особую значимость прав человека, в частности трудовых прав, для государственного строительства на этапе создания правового государства в Российской Федерации.

Во главу угла прокурорской деятельности также поставлена защита прав и свобод человека и гражданина, а его права и свободы являются высшей ценностью государства.

Вместе с тем, эпицентр социально-экономической дестабилизации в России сегодня приходится именно на сферу реализации социально-трудовых прав граждан, а негативные процессы, протекающие в ней усиливают социальную напряженность в обществе.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации наибольшая часть нарушений законодательства в социальной сфере ежегодно приходится

на трудовые права граждан. Ежегодно такие нарушения составляют более чем 60% нарушений социального блока. При этом если в 1997 году прокурорами было выявлено 95 383 нарушений законодательства о труде, то за следующие 10 лет эта цифра выросла на 651%, то есть более чем в 7 раз - до 716 326 нарушений в 2007 году, из них 113 050 нарушений законодательства об охране труда (рост 877%о) и 461 279 нарушений законодательства об оплате труда (рост 1 033%).

Около двух миллионов нарушений законодательства о труде ежегодно выявляется органами Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации.

Однако позитивная результативность использования функциональных полномочий органов Роструда недостаточна и не обеспечивает должный уровнеь состояния законности в сфере трудовых отношений, в связи с чем ежегодно нарушения трудовых прав граждан повсеместно повторяются и наносят огромный материальный и моральный ущерб обществу и государству.

В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, а реалии сегодняшнего дня ставят задачу реального обеспечения и защиты трудовых прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований.

Такое положение прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе невозможно без научно-обоснованной разработки его концепции, основанной на определении специфики и сущности его основных институтов, таких как предмет, пределы, цели и задачи, а также совершенствования организационно-методической составляющей этой деятельности и законодательного регулирования трудовых прав граждан.

Необходимость научно-правовой базы прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации предопределила практическую актуальность и авторский выбор темы диссертационной работы.

Научная разработанность темы диссертации. Вопросам прокурорского надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, посвящен ряд научных работ, что свидетельствует о некоторой степени разработанности темы.

Отдельные аспекты прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан рассмотрены в статьях, монографиях и методических пособиях Арабяна И.А., Берензона А.Д., Бессарабова Д.Г., Вайнера Н.Ш., Викторова И.С., Гудковича Ю.Д., Захарова СМ., Караева А.К., Ржевского В.А., Раянова Ф.М., Шаропова С, Шость Н.В., Новика В.В.

Диссертационное исследование проблематики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда проведено Денисовой Е.Э.

Системное изучение проблем защиты трудовых прав работников проведено Яковлевой А.В., однако прокурорский надзор, как эффективный способ обеспечения правовой защищенности работников, в ее работе освещен недостаточно полно.

Вопросы контитуционно-правового регулирования трудовых прав граждан изучались в работах Борисова О.В., Колобовой СВ., Мельникова Н.В., Блиновой О.А., Фролова СИ., Сидоренко Н.П.

Защита трудовых прав граждан, в том числе с позиций международного права, являлась объектом иссследований, проведенных Лыгиным Р.Н., Андреевым А.А., Хаустовой Н.А., Кеник К.И., Черкашиной А.В..

Уголовной и административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан посвящены работы Лановенко И.П., Эмировой И.Е., Лукьяновой Н.А. и Дацко Н.П.

Как видно, разработанность такой обширной темы, как прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан, в настоящее время ограничена отдельными направления этой проблематики.

Более того, появление Трудового кодекса Российской Федерации, последующее внесение в него федеральным законом № 90-ФЗ от 30 июня 2006

исследование и характеристика содержания предмета, объекта, целей, задач и пределов, а также основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан;

обоснование основополагающей роли информационно-аналитического обеспечения и планирования в организации надзорной деятельности прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан;

анализ и определение специфических черт методики и тактики прокурорского надзора на рассматриваемом направлении;

разработка оптимизационных критериев выбора средств прокурорского реагирования и определение их специфики применительно к устранению нарушений законодательства о трудовых правах граждан;

определение путей и способов повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан.

Объект исследования представляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере реализации трудовых прав граждан и использования прокурорами надзорных полномочий в целях обеспечения верховенства закона в этой области.

Предмет диссертационного исследования - деятельность прокурора по надзору за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования законодательства в этой сфере, а также теоретические основы и практические вопросы, определяющие современные взгляды на проблемы планирования работы прокурора, специфики организации и проведения надзорных проверок, оптимального выбора адекватных мер прокурорского реагирования, повышения эффективности надзорной деятельности.

6 года многочисленных новых норм, обусловили фактическое отсутвие на сегодняшний день актуальных, соответствующих современной нормативно-правовой базе, разработок по избранной теме.

Эти обстоятельства позволяют утверждать, что рассматриваемое направление прокурорского надзора комплексно на теоретическом уровне исследуется в настоящей работе впервые. Настоящая работа - это первое научное исследование, посвященное изучению вопросов применения и совершенствования законодательства о трудовых правах граждан, а также научного и практического аспектов прокурорского надзора за исполнением этого законодательства применительно ко всей системе трудовых прав граждан.

Цель диссертационного исследования заключается в обосновании самостоятельности отрасли прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и разработке конкретных теоретических и практических предложений, путей, форм и способов совершенствования надзорной деятельности на данном направлении, а также в выработке в сфере защиты трудовых прав граждан и соответствующей отрасли надзора предложений законодательного характера.

Этими ориентирами обусловлены задачи исследования, заключающиеся в следующем:

изучение и систематизация законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, во взаимосвязи с динамикой социально-экономических отношений; ,

определение проблемных аспектов законодательства о трудовых правах граждан и разработка на их основе предложений законодательного характера (проектов соответствующих правовых актов) в целях совершенствования регламентации трудовых прав граждан и деятельности органов надзора и контроля;

обобщение сведений, объективная оценка состояния законности в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и установление типичных нарушений прав граждан;

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что существующее организационно-методическое и законодательное обеспечение органов прокуратуры не в полной мере соответствует уровню, необходимому для эффективного, действенного и результативного надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, которое также пока недостаточно детализировано.

Методология и методика исследования определена широким спектром возможных подходов к изучению закономерностей и тенденций формирования правоотношений в сфере реализации трудовых прав граждан, теоретических и практических возможностей прокурора по эффективному воздействию на состояние законности в этой сфере.

Основу методики исследования составили общенаучные методы логического, статистического, диалектического и системно-структурного познания. Применялись также сравнительно-правовой, социологический и формально-юридический методы исследования отдельных аспектов объекта диссертации.

Теоретической основой диссертационного исследования являются научные труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, Т.А. Дикановой, С.А. Емельянова, А.Д. Зверева, А.Х. Казариной, Д.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Некоторые аспекты выбранной темы диссертации ранее находили отражение в научных разработках в области теории государства и права, трудового, административного, гражданского и уголовного права, арбитражного, гражданского и уголовного процесса. Поэтому автор также не мог обойти вниманием труды ученых в этих областях: Н.Г. Александрова, С.С.

Алексеева, К.Н. Гусова, А.К. Исаева, В.М. Лебедева, В.И. Миронова, Ю.П. Орловского, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской и др.

Нормативную базу исследования составляет Конституция Российской
Федерации, общепризнанные нормы международного права, федеральные
конституционные законы, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ,
Гражданский процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-
процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных
правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
и другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, организационно-распорядительные документы

Генерального прокурора РФ и иные правовые акты подзаконного характера.

Эмпирическая база исследования заключается в изученных и проанализированных автором справках, докладных записках, информациях, обзорах, обобщениях, актах прокурорского реагирования, статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ за период с 2000 по 2006 годы.

Кроме того, изучены, обобщены, проанализированы и адаптированы для целей настоящего исследования статистические данные и результаты практической деятельности Федеральной службы государственной статистики РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Роструда и Федеральной инспекции труда РФ за период с 2004 по 2006 годы.

Проанализировано по специально разработанной программе свыше 350 актов прокурорского реагирования, изучены материалы около 200 надзорных проверок, проведенных горрайспецпрокурорами, в том числе более 100 по жалобам о нарушениях трудовых прав граждан.

Некоторые выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, сделаны на основе результатов анкетирования 100 прокурорских работников по вопросам о состоянии правового регулирования трудовых прав граждан и прокурорского надзора в этой сфере.

Научная новизна диссертационной работы заключается в

монографическом комплексном и систематизированном исследовании основных проблем прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Для их решения разработан единый комплекс многоплановых организационно-правовых решений, заключающихся в совершенствовании нормативного и методического обеспечения этого направления прокурорского надзора с учетом современных реалий состояния законности и направленных на повышение его действенности и эффективности.

Представленная работа является новым полноформатным самостоятельным научным исследованием еще и потому, что в ней приведены авторские понятия основных институтов науки и права прокурорского надзора (предмет, объект, задачи, цели и т.п.) с позиций специфичности и самостоятельности прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан.

В свою очередь, выявленные автором особенности (специфические черты) прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан выступают методологической и организационной основой повышения уровня эффективности гарантий трудовых прав граждан.

С учетом глобальных изменений, которые претерпело законодательство о трудовых правах граждан за последние несколько лет, проведен анализ и теоретическое осмысление процесса его развития. Выявлены пробелы законодательного регулирования рассматриваемой сферы и высказаны конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой регламентации трудовых прав граждан.

В результате научной работы сформулированы основные положения, выносимые на защиту:

Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан в современных условиях является самостоятельным, одним из приоритетных и наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в связи с чем сформулировано и обосновано предложение об издании самостоятельного приказа Генерального прокурора Российской Федерации об организации надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Этот комплексный организационно-распорядительный документ должен способствовать повышению эффективности прокурорского надзора и подчеркнуть его высокий статус в системе государственных гарантий трудовых прав граждан. Подготовлен проект соответствующего акта.

соблюдение конституционных прав граждан на труд и исполнение законодательства, регламентирующего трудовые права граждан, всеми федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству правовых актов и действий должностных лиц органов управления и конроля, а также правозащитной деятельности общественных организаций в сфере реализации трудовых прав граждан.

3. На основе результатов научного исследования на современном
уровне разработан для внедрения в практику прокурорского надзора перечень
научно-методических рекомендаций с учетом специфики их применения при
надзорных проверках на предприятих всех организационно-правовых форм по

соблюдению конституционных прав граждан на труд, на оплату труда, безопасность условий труда, по обеспечению специфики трудовых прав женщин, несовершеннолетних, инвалидов, других категорий работников.

4. Для достижения целей, стоящих перед прокурорским надзором за
соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе, предложены
конкретные пути повышения его эффективности по трем ключевым
направлениям:

1.) более предметное и целенаправленное взаимодействие органов

прокуратуры, правоохранительных, контролирующих и других органов

государственной власти и местного самоуправления;

2.) комплексное осуществление надзора с учетом многофакторности

детерминации нарушений трудовых прав граждан и базирование

прокурорского надзора на глубоком и всестороннем анализе ситуаций;

3.) переход от практики реагирования на допущенные нарушения

трудовых прав граждан к их предупреждению и профилактике причин

правонарушений.

5. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых
правах граждан в полной мере распространяется на все органы
осуществляющие контроль в этой сфере, поэтому предлагается
совершенствование законодательного определения его места в системе
гарантий трудовых прав граждан путем исключения ч. 4 из ст. 353 Трудового
кодекса Российской Федерации и дополнения кодекса новой статьей 319 1
«Прокурорский надзор» следующего содержания «Прокурорский надзор за
соблюдением конституционных прав граждан на труд, точным и
единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, и законностью в
деятельности органов государственного надзора и контроля в сфере труда, в
том числе за законностью издаваемых этими органами нормативно-правовых
актов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и
подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом».

6. В целях детализации правового регулирования вопросов

ответственности за нарушение трудовых прав граждан предлагаются следующие изменения в действующее законодательство:

Уголовный кодекс Российской Федерации:

Расширить объективную и субъективную стороны состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 145 \ указав, что ответственность наступает при невыплате заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат свыше двух месяцев или на сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей. Кроме того, дополнить диспозицию этой статьи включив в нее, после слов «...из корыстной или иной личной заинтересованности...», фразу «.. .либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности...»;

Конкретизировать ч. 2 ст. 145 1 , предусмотрев, что предусмотренная ее санкцией ответственность наступает в случае невыплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем организации, работодателем из корыстной или иной личной заинтересованности либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности, повлекшей тяжкие последствия, вне зависимости от сроков или суммы невыплаты.

Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях:

усилить ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 5.27, путем увеличения размеров штрафов для должностных лиц и предпринимателей и установление их в пределах от трех тысяч до семи тысяч рублей и от трех тысяч до десяти тысяч рублей соответственно;

Считать ч.ч. 3 и 4 ст. 32.11, устанавливающей порядок исполнения
дисквалификации, ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту статью частью 3, в
которой указать, что принудительное исполнение судебных актов о
дисквалификации производится службами судебных приставов в соответствии
с федеральным законом. Предусмотреть в новой части 5 ст. 32.11 обязанность
судьи, вынесшего постановление о дисквалификации, направить это
постановление в службу судебных приставов.

Федеральный закон «Об исполнительном производстве»:

Считать ч.ч. 3 и 4 ст. 73 закона ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту
статью частью 3 следующего содержания: «Исполнительный документ о
дисквалификации исполняется немедленно. Исполнение исполнительного
документа о дисквалификации считается завершенным с момента фактического
прекращения дисквалифицированным лицом управления юридическим лицом,
последовавшего за изданием приказа работодателя о прекращении
(расторжении) трудового договора с дисквалифицированным лицом».

Обоснована необходимость принятия Федерального закона «Об аттестации рабочих мест по условиям труда», в котором подробно будет прописан не только механизм проведения аттестации, права и обязанности уполномоченного на ее проведение государственного органа, но и критерии, по которым должны оцениваться условия труда и действенность системы охраны труда аттестуемого предприятия

В целях создания надежного механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора необходимо внести в ч. 1 ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации изменения, указав, что прокурор может обратиться с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов гражданина, только если гражданин сам не в состоянии сам сделать это по одной из следующих причин:

а) недееспособность;

б) затруднительное материальное положение, если ежемесячный доход
гражданина меньше величины прожиточного минимума, установленного на
момент обращения к прокурору, либо, если на иждивении гражданина
находятся другие лица, ежемесячный доход в расчете на самого гражданина и
каждого из иждивенцев, а также, вне зависимости от суммы ежемесячного
дохода в том случае, если предметом иска (заявления) является взыскание
заработной платы, задержка которой, к моменту обращения в суд составляет не
менее 2 месяцев;

в) преклонный возраст, для мужчин 70 лет, для женщин 60 лет

г) наличие инвалидности 1, 2, 3 группы, категории «ребенок-инвалид»,
либо заболевания, препятствующего самостоятельной защите гражданином
своих прав в судебном порядке.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что её результаты, как комплексного исследования по проблемным вопросам, относящимся к сфере конституционных прав граждан на труд, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора. Научный труд содержит ряд теоретических разработок по основным институтам (предмет, объект, задачи, методика проверок и оптимизация выбора средств реагирования) науки прокурорско-надзорного права.

В практической деятельности положения диссертации могут быть использованы в целях совершенствования и развития законодательства о трудовых правах граждан и соотвествующего направления надзорной деятельности органов прокуратуры. Некоторые выводы и предложения предназначены способствовать совершенствованию и решению проблемных вопросов организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, в обобщенном виде оно может быть использовано как подробный организационно-методический материал и применяться на практике.

Применение достигнутых в ходе исследования результатов возможно также в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров, а также студентов юридических ВУЗов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Выработанные в ходе диссертационного исследования конкретные предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора использовались автором при проведении общенадзорных проверок и в повседневной практической деятельности. На их базе было подготовлено 1 заседание коллегии, 6 совещаний при руководстве прокуратуры области и 3 семинара с работниками прокуратур районного (городского) звена Астраханской области, на региональном уровне разработаны указания и методические рекомендации по организации надзора за соблюдением трудовых прав граждан.

Научно-практические разработки, полученные в ходе исследования, использовались также при подготовке к участию в заседаниях Межведомственной комиссии по адаптации неформального рынка труда и борьбе с нарушениями трудовых прав граждан при председателе Правительства - Вице-Губернаторе Астраханской области.

Ряд основных положений работы нашел отражение в 6 опубликованных научных статьях.

Структура диссертации представлена введением, тремя главами, включающими девять параграфов, заключением, приложениями и библиографическим списком.

Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан

Залогом действенного и эффективного прокурорского надзора со стадии информационно-аналитической деятельности вплоть до принятия мер реагирования по выявленным нарушениям является юридическая грамотность прокурора, то есть знание правовой базы, регулирующей общественные отношения, в сфере которых обеспечивается законность.

Сфера трудовых правоотношений является актуальной, поскольку труд, как и прежде, остается важнейшей жизненно-смысловой доминантой, главным источником средств достойного существования человека. Такой статус трудовой деятельности человека предопределяет ее значимость в системе социальных связей и отношений в обществе, требует детального и действенного правового регулирования всех аспектов взаимоотношений по поводу осуществления трудовых функций.

Приступая к характеристике законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и определению круга входящих в него правовых актов, прежде всего, необходимо подробно остановиться на дефиниции этого понятия и структуре составляющих данное законодательство элементов.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года (в редакции от 18.10.2007 г.), дает общее понятие о том, что является трудовым законодательством и какова его структура. Так, в соответствии со ст. 5 кодекса регулирование трудовых отношений, в том числе связанных с реализацией гражданами трудовых прав и выполнением работодателями соответствующих обязанностей, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и других органов государственной власти). Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

По мнению В.И. Миронова трудовое законодательство составляют только нормативные правовые акты и отдельные нормы, которые призваны регулировать отношения, входящие в предмет трудового права.1 Как видно, эта точка зрения подтверждена законодательно, поэтому она не вызывает сомнения.

Следуя логике познания, можно констатировать, что законодательство о трудовых правах граждан является частью трудового законодательства, поскольку распространяется не на все трудовые правоотношения, а лишь на их отдельную область - правоотношения, связанные с реализацией трудовых прав граждан.

Многие авторы сходятся во мнении, что правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение в любой из сфер человеческой жизни. В частности, Н. Орлова отмечает: «...правоотношение -это возникающая на основе правовых норм индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая принудительной силой государства».2

В свою очередь К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова определяют трудовое правоотношение как добровольную юридическую связь работника с работодателем, по которой работник обязуется выполнять определенную трудовую функцию на данном производстве с подчинением его внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется оплачивать его по трудовому вкладу и создавать условия труда в соответствии с законодательством, коллективным и трудовым договором.3

Таким образом, любое правоотношение связано с реализацией одной из сторон своих прав, и исполнением другой стороной корреспондирующих этим правам обязанностей. Не являются исключением и трудовые права граждан, соблюдение которых является обязанностью работодателей. Следовательно, законодательство о трудовых правах граждан включает в себя правовые акты и отдельные нормы не только устанавливающие права граждан и порядок их реализации, но и соответствующие им обязанности работодателей. Вместе с тем, в трудовых правоотношениях уязвимой стороной выступает работник, защита прав которого ставится «во главу угла».4 Как правила дорожного движения исходят из того, что они в первую очередь защищают пешехода, поскольку он находится в неравном положении с автотранспортным средством, также и законодательство о труде основано на презумпции защиты работника.5

Системный анализ приведенных научных представлений и положений правовых актов свидетельствует о том, что существующее законодательство о трудовых правах граждан в Российской Федерации представляет собой особую целостную систему норм и отдельных нормативных актов различной иерархии, устанавливающих находящиеся под защитой государства права- граждан в сфере трудовой деятельности, порядок их реализации и защиты, а также корреспондирующие им обязанности работодателей.

Большое разнообразие современных трудовых правоотношений является фактором, детерминирующим обширность законодательства о трудовых правах граждан и многочисленность его источников. Этим, кстати, рассматриваемое законодательство отличается от многих других, более кодифицированных систем правового регулирования: налогового, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других видов законодательства.

Фундаментальные положения, касающиеся трудовых прав и свобод граждан закрепила Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В иерархии источников законодательства о трудовых правах граждан она занимает высшую ступень и служит основной гарантией обеспечения минимального уровня и развития трудовых прав граждан.

Она провозгласила права и свободы человека непосредственно действующими, закрепила их определяющую роль в содержании и применении законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия.6

Профессор А.Я. Сухарев верно отметил, что это положение принципиально важно для развития конституционно-правого статуса личности.7

Непосредственно трудовые права граждан и основополагающие правовые принципы построения одноименных взаимоотношений закреплены в статье 37 Конституции Российской Федерации. Эта норма запрещает принудительный труд, устанавливает свободу распоряжения трудовыми способностями, а также право на безопасный труд, защиту от безработицы, отдых, в порядке установленном федеральным законом, и достойное вознаграждение за труд. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Следует согласиться с мнением И.С. Викторова, который утверждает, что действующий Основной закон нашей страны (Конституция Российской Федерации) в целом ряде своих норм вобрал положения Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, сформулированные на базе накопленного в мире положительного опыта по обеспечению основополагающих прав и свобод человека и гражданина.8

Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан

Анализ правоприменительной деятельности органов федеральной инспекции труда и прокуратуры свидетельствует о необходимости совершенствования ряда законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, что также дает веские основания для ряда критических замечаний по поводу качества законов в рассматриваемой сфере.

Основным кодифицированным отраслевым источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 февраля 2002 года. По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина, Трудовой кодекс Российской Федерации «...начал формировать цивилизованный рынок труда».

Вместе с тем, только за период с 1 февраля 2002 года до 31 декабря 2005 года в различные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие трудовые отношения, внесено 3 587 изменений.47 Нельзя не согласиться с В. Шкатуллой и М. Сытинской в том, что принятие Трудового кодекса Российской Федерации в 2001 году означало лишь начало реформы трудовых отношений, трудового законодательства и системы управления персоналом, которая продолжается до сегодняшнего времени. Изменение трудового законодательства является одним из шагов в деятельности государства по законодательному обеспечению конституционных прав граждан.

Сейчас ситуация в сфере нормотворчества на всех его уровнях и во всех его областях все еще неблагополучна, в том числе, судя по оценкам самих законодателей. По итогам работы за 2004 год Председатель Совета Федерации С. Миронов охарактеризовал отечественное законодательство как «фрагментарное и несистемное», обвинив при этом российское Правительство в «продавливании» законопроектов через парламент.49 Представляется, что это высказывание в полной мере относится и к законодательству о трудовых правах граждан.

Насколько эффективна будет реализация гражданами трудовых прав и свобод, в первую очередь зависит от состояния нормативно-правовой базы.

Этим же обусловлена и результативность надзорно - контрольной деятельности государственных органов, в том числе прокурорского надзора, представляющего собой наиболее эффективную, последовательную и специфическую форму контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечении законности и правопорядка.5

По мнению диссертанта, основные изменения и дополнения законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, необходимы -по следующим направлениям: - усиление и проработка правовой ответственности работодателей и должностных лиц за нарушения трудовых прав граждан; - создание надлежащих правовых, экономических и организационных стимулов обеспечения работодателями достойных и соответствующих требованиям закона условий труда и системы охраны труда; - повышение реального размера заработной платы до уровня прожиточного минимума. Рассматривая первое направление, следует заметить, что самое жесткое наказание за нарушение сроков выплаты заработной платы предусматривает Уголовный кодекс Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что невыдача заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных предусмотренных законом выплат свыше двух месяцев, совершенная руководителем организации, работодателем -физическим лицом из корыстной или иной личной заинтересованности наказывается штрафом в размере до 120 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 1 года, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо лишением свободы на срок до 2 лет.

Применяется данное наказание исходя не из размера невыплаченных сумм, а из сроков задержки выплат. В этом видится один из основных моментов несовершенства данной нормы. Нередки случаи, когда недобросовестные, но юридически «подкованные» руководители предприятий при приближении двухмесячного срока задолженности, «находят» средства на выплату заработной платы за полмесяца - месяц исключая, таким образом, возможность их привлечения к уголовной ответственности. В то же время они продолжают грубо нарушать трудовые права граждан, незаконно обогащаются, используя фонд заработной платы в корыстных и личных целях, за что несут, как правило, только одно наказание - несущественный административный штраф.51

Такой подход законодателя представляется необоснованным. Этот признак объективной стороны состава данного преступления требует детализации. Следует предусмотреть альтернативу сроку невыплаты зарплаты или иных сумм в виде их размера, что позволит органам следствия более избирательно подходить к фактам несвоевременной выплаты заработной платы на отдельных предприятиях. Это исключит ситуации, когда в отношении руководителя небольшого предприятия, допустившего задолженность по заработной плате на сумму в 20-30 тыс. рублей на протяжении 2 месяцев, возбуждается уголовное дело, а руководитель крупной организации, в которой сумма задолженности по заработной плате сотням работников составляет несколько миллионов, а то и десятков миллионов рублей, но не превышает 2 месяцев, лишь систематически, но безрезультатно, привлекается к административной ответственности в виде штрафа.

В литературе неоднократно отмечалось, что привлечь к уголовной ответственности руководителя, работодателя или физическое лицо, допустившее задержку заработной платы, довольно проблематично.52 Для возбуждения уголовного дела и вынесения в дальнейшем обвинительного N приговора необходимо собрать доказательства задержки выплат из корыстной I или иной личной заинтересованности.

Между тем, совершенно не ясно, что имел в виду законодатель, указывая личную заинтересованность как мотив совершения этого преступления. И относит ли он к этой категории случаи, когда руководитель (работодатель), умышленно игнорируя задолженность по заработной плате работникам, осуществлял «более необходимые» на его взгляд выплаты: расплачивался за запчасти и ГСМ для служебного автотранспорта, погашал кредиторскую задолженность за поставленную контрагентами продукцию и т.п. Зачастую правовая неопределенность в этом вопросе приводит к тому, что на территории разных городов (районов) одного субъекта РФ складывается противоречивая судебная практика, что, разумеется, не способствует торжеству законности.

В свете того, что ст. 14.21 КоАП Российской Федерации утратила силу и, фактически, ответственность за ненадлежащее управление юридическим лицом в российском законодательстве отсутствует, актуальным является вопрос о том, могут ли данные действия образовать состав преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации, если в результате работникам организации свыше двух месяцев не выплачивается заработная плата.53

Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации

Понятие предмета является ключевым для определения сущности любой деятельности, в том числе прокурорского надзора. Оно позволяет не только разграничить специфику деятельности того или органа государственной власти, но и выделить его во всей системе таких органов, отделив сферу его компетенции от сфер других, зачастую очень близких или даже смежных институтов деятельности государства.

Актуальные вопросы науки прокурорско-надзорного права всегда касались проблемы неотделимых друг от друга полноты научного и точности законодательного определения предмета «общего» прокурорского надзора. Об этом свидетельствуют многочисленные научные разработки, проведенные со времен становления института прокуратуры в ее нынешнем виде, и многообразие его определений, данных исследователями в этой области.62

Нельзя не согласиться с утверждением В.З. Гущина о том, что без четкого представления о предмете нельзя уяснить специфику прав и обязанностей прокурора, особенности методов и форм прокурорского надзора в любой области. Определение предмета способствует полному осуществлению прокурорской деятельности, своевременному выявлению и устранению нарушений прав граждан, предотвращает факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную, в уставную деятельность общественых формирований.63

Фундаментом для развития и совершенствования современного научного понимания предмета прокурорского надзора служат разработки науки и практики прокурорского надзора советского периода. 4 В этом плане наиболее тесно перекликается с современными взглядами на предмет прокурорского надзора определение, предложенное В.В. Гавриловым. Его точка зрения заключается в следующей спецификации предмета прокурорского надзора: 1) исполнение законов, то есть соответствие: а) нормативных актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами; б) действий этих органов и лиц - предписывающим, запретительным и разрешительным указаниям, содержащимся в Конституции, законодательных актах, правовых актах. 2) соблюдение законов гражданами; 3) принятие поднадзорными органами и лицами мер к предупреждению нарушений законов - в целях повсеместного установления, несмотря ни на какие местные и ведомственные различия, режима законности правопорядка.65

По мнению Б.В. Коробейникова в качестве предмета прокурорского надзора должны быть определены не нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор, а законность деятельности субъектов правоприменения. і В определенной степени уточняет данную позицию уже на современном этапе А.Х. Казарина, полагающая, что предметом прокурорского надзора является законность действий и актов. При этом она отождествляет понятия объекта и предмета надзора. Ряд ученых (Г.И. Бровин, Ю.Е. Винокуров68, В.В. Долежан69, В.Т. Михайлов, 70 ; С.Г. Новиков и др.) высказывали аналогичные точки зрения. Другое определение дано В.Н. Галузо, считающим, что предмет прокурорского надзора структурно состоит из двух частей: исполнения действующего законодательства органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность, и обеспечения соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.71

По мнению В.В. Долежана сущность предмета прокурорского надзора заключается в отступлениях от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.72

При таком понимании предмета прокурорского надзора за исполнением законов, по мнению автора диссертации, необоснованно ограничивается не только область деятельности, но и назначение самого института прокуратуры, ведь в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре, действующими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, при организации надзора всем прокурорам предписано уделять самое пристальное внимание профилактической составляющей их деятельности, предотвращать любые проявления нарушений закона. Для этих целей в Законе о прокуратуре Российской Федерации предусмотрен и отдельный вид акта прокурорского реагирования - предостережение, которое объявляется в целях предупреждения правонарушений и при наличии достаточных оснований полагать возможность совершения противоправных деяний.

Комплексное и основательное исследование позволило И.С. Викторову обозначить содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан как «...соблюдение конституционных прав граждан на труд, исполнение норм Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных и региональных законов организациями и предприятиями всех организационно-правовых форм собственности, которые поднадзорны прокуратуре, их должностными лицами, руководителями и органами управления, соответствие Конституции Российской Федерации и законам нормативно-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами, в том числе принимаемых органами надзора и контроля по материалам проверок о привлечении физических и юридических лиц к предусмотренной законом ответственности».

Автор соглашается с этой точкой зрения, которая в полной мере подтверждается практикой надзора за соблюдением законов в сфере трудовых прав граждан. Между тем, по мнению диссертанта, заслуживает конкретизации перечень организаций и предприятий, на которые распространяется надзор за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, что позволит в полной мере охарактеризовать систему объектов надзорной деятельности и заложит предпосылки для дальнейшего исследования проблематики объекта и пределов прокурорского надзора.

Кроме того, спорным является отнесение к сфере прокурорского надзора только Конституции Российской Федерации и законов, то есть сужение его рамок.

Теоретиками прокурорского надзора рассматриваются две прямо противоположные точки зрения на эту проблему.

Одни, придерживаясь точного смысла ст. 1 Закона о прокуратуре и его буквального толкования, считают, что в предмет прокурорского надзора входит только соблюдение Конституции Российской Федерации исполнение законов. Обеспечение исполнения остальных правовых актов они относят исключительно к прерогативе органов контроля.73

Другие, соответственно, придерживаются противоположного понимания данного вопроса, которое состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, если они соответствуют положениям законов.74

Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации

Изучение и анализ статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации113, Федеральной службы государственной статистики114, ознакомление с материалами прокурорского надзора, годовыми отчетами Роструда и Федеральной инспекции труда115, научными публикациями и сообщениями в средствах массовой информации11 , проведенные в ходе диссертационного исследования, позволяют сделать вывод о том, что в Российской Федерации общее положение с соблюдением трудовых прав граждан продолжает оставаться неблагополучным, законодательство повсеместно нарушается, а общее количество выявляемых нарушений в сфере труда возрастает ежемесячно, чем причиняется огромный материальный ущерб значительной части работников.

Сегодня сфера трудовых отношений является остро конфликтной. Несмотря на отдельные позитивные сдвиги, состояние законности в этой области является неудовлетворительным.

Имеют место многочисленные факты незаконных увольнений. Массовые масштабы принимают в некоторых регионах задержки выплаты заработной платы. Охрана труда находится пока еще на низком уровне. Из-за несоответствия установленным требованиям условий и организации труда имеют место многочисленные факты профессиональных заболеваний, травматизма и гибели людей. В то же время часто работники лишены эффективной защиты своих прав и интересов.

Значительный рост числа нарушений трудовых прав граждан, выявленных прокурорами в 2007 году, изменил их удельный вес в числе всех нарушений в социальной сфере, остававшийся в течение последних пяти лет (2000-2005 гг.) на уровне 60%118, и он достиг почти 64% (+ 40 тыс. нарушений)119.

Это, в свою очередь, привело к возрастанию прокурорской активности120, о чем свидетельствуют статистические данные из отчетов о работе прокуроров последних лет, и обусловило приоритетность прокурорского надзора в таких сферах как соблюдение прав граждан на оплату и безопасный труд.

Как констатировалось на заседании Президиума Государственного Совета в сентябре 2006 года, доходы населения в 2006 году увеличились на 11,5%, а заработная плата - на 25%. Росли среднедушевые доходы населения в связи с повышением зарплат работников бюджетной сферы, в том числе в рамках национальных проектов. В большинстве регионов снижалась задолженность по заработной плате и только в Республике Адыгея, по данным Минрегиона РФ, задолженность возросла на 28%. Снижение общей суммы задолженности по заработной плате продолжается последние 3 года. В 2006 году она снизилась на 25% и на 1 января 2007 г. по данным Федеральной службы государственной статистики составила 4,2 млрд. рублей.122 Вместе с тем, этот показатель сохранялся недолго, и уже с февраля 2007 г. задолженность вновь начала расти, составив к 1 июля 2007 г. почти 4,6 млрд. рублей (см. диаграмму 1).

Несмотря на то, что это лучший показатель за 5 прошедших лет и наметившуюся позитивную динамику, в целом положение с соблюдением прав граждан на оплату труда продолжает оставаться сложным. Задолженность по заработной плате на 1 июля 2007 г. имели 300 тыс. человек, из них 26% -работники сельского хозяйства, 23% - обрабатывающих производств, 22% -работники, занятые в строительстве, управлении недвижимым имуществом, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, на долю работников, занятых в области культуры, образования, здравоохранения и социальных услуг приходилось 15%.

Основной объем задолженности по заработной плате сложился из-за отсутствия собственных средств организаций - 3,9 млрд. рублей. Немалая часть приходится и на недостаточное бюджетное финансирование. Задолженность из-за несвоевременного получения денежных средств из бюджетов всех уровней составила 289 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета задолженность составила 102 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации- 31 млн. рублей, местных бюджетов- 156 млн. рублей, (см. диаграмму 2).

В строительстве, транспорте, обрабатывающих, добывающих производствах, сельском хозяйстве, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, коммунальных услугах по удалению сточных вод, отходов и аналогичной деятельности - 91-100% просроченной задолженности по заработной плате образовано из-за нехватки у организаций собственных средств.

В общем объеме просроченной задолженности по заработной плате 30% приходится на обрабатывающие производства и 17% - на сельское хозяйство.

Из общей суммы невыплаченной заработной платы на долги, образовавшиеся в 2006 году, приходится 854 млн. рублей (20,3%), в 2005 году и ранее - 1220 млн. рублей (28,9%).123

Нарушения трудовых1 прав граждан в сфере оплаты труда, в свою очередь становятся причинами возникновения большинства коллективных трудовых споров в организациях. Невыполнение органами государственной власти и местного самоуправления, руководителями хозяйствующих субъектов обязательств по выплате заработной платы вынуждают работников прибегать к голодовкам, забастовкам и другим крайним формам выражения протеста.124

Как положительный сдвиг в деле обеспечения законности следует отметить тенденцию к снижению абсолютного числа погибших на производстве, наметившуюся в последние годы.

По данным Роструда, в 2006 году на производстве погибло 4,3 тыс. человек (в 2005 году - 4,6 тыс. человек), в том числе 362 женщины и 14 несовершеннолетних.125 Этот показатель является минимальным по России за последние 11 лет.

Аналогичным образом, с 2001 года наметилась устойчивая тенденция к снижению уровня профессиональной заболеваемости в стране. По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2005 году было зарегистрировано 8156 случаев профессиональных заболеваний, что на 19,4% меньше чем в 2004 году.