2 правовые основы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления в российской федерации

Правовая основа местного самоуправления - совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление , установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти , органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления . Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ , федеральные законы , конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований , нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории РФ. Правовая основа местного самоуправления имеет трехуровневый характер.

Правовые основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны государства , а также создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне власти .

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 7 данного ФЗ раскрывается содержание понятия «законодательная основа местного самоуправления». Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Нормативно-правовые положения указанного ФЗ в равной мере распространяются на республики , края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права , не могут противоречить Конституции РФ и данному ФЗ, не должны ограничивать гарантированные этими нормативными актами права местного самоуправления. В случае же противоречия применяются конституционные нормы и нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления органам местного самоуправления необходимо исходить из следующих направлений правотворческой деятельности:

проводить обязательную юридическую экспертизу нормативного акта представительного органа государственной власти субъекта РФ либо органа местного самоуправления на предмет соответствия его норм высшим законодательным актам международного уровня, Конституции РФ и федеральным законам;
представительные органы государственной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления должны принимать нормативно-правовые акты только в тех случаях, когда нормы федерального (регионального) законодательства требуют детализации;
представительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты только по тем вопросам, которые отнесены к их ведению (совместному ведению РФ и субъектов РФ).

Ключевые слова: общий закон, отраслевой закон, муниципальная хартия, Европейская хартия о местном самоуправлении, совместная компетенция, федеральное законодательство, законодательство субъекта РФ (региональное законодательство), муниципальные правовые акты, устав МО, город федерального значения.

Правовая основа МСУ задает формальные рамки, в которых функционирует ТПС МСУ. Правовую основу МСУ в России составляют: принципы и нормы международного права, Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральное и региональное законодательство, уставы и иные правовые акты МО. Такая последовательность (можно сказать иерархия) правовых актов характерна для современной России, в XX в. отечественные нормативные правовые акты обладали приоритетом над международными.

Правовые основы местного самоуправления

Функционирование местной власти определяется национальными конституциями и законодательством, в федеративных государствах, кроме этого, еще и региональными законами, причем национальное законодательство определяет лишь принципы организации и деятельности МСУ, возлагая на региональное законодательство все правовое регулирование системы МСУ.

Зарубежная практика

Конституция Германии устанавливает лишь, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь выборное представительство. В США деятельность МСУ регулируется исключительно штатами (их конституциями и законами), причем выделяют две группы штатов по степени детализации регулирования. Первая - группа, где регулирование неподробно, и содержит лишь список ограничений деятельности (Алабама, Миссисипи); вторая - штаты, конституции которых содержат основные принципы деятельности МСУ а также нормы по организации и внутренней структуре муниципалитетов (Нью-Мексико).

В Мексике, напротив, МСУ подробно регулируется национальной конституцией, в отличие от США, Индии, Германии.

В унитарных государствах степень регламентации местных властей, закрепленная в их конституциях, также сильно различается. Если конституция Франции содержит всего несколько фраз о том, что имеются коммуны и департаменты, которые свободно управляются выборными органами, то конституции Японии, Болгарии и Монголии посвящают МСУ отдельные главы, в конституции Испании целый раздел о МСУ.

Нормы конституций конкретизируются в законах, причем существуют как общие законы, так и законы, регулирующие деятельность органов МСУ в отдельных административно-территориальных единицах.

Общие законы: Акты о местном самоуправлении в Великобритании, Муниципальный закон в Швеции (1977), Закон о местном самоуправлении в Японии (1947) и др. Специальные законы: Муниципальный закон в Финляндии (1976), который регулирует деятельность только низового звена МСУ.

Многие нормативные правовые акты, регулирующие избирательный процесс, относятся также и к МСУ: в Китае этому посвящен Закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей (1979).

МСУ касаются также и многие отраслевые законы: законы о коммунальных налогах в Швеции (1965), жилищный закон в Великобритании (1985).

Кроме этого имеются особенности правового регулирования МСУ в англосаксонских странах. В США важным документом, определяющим правовой статус местных органов являются муниципальные хартии (аналог наших уставов МО). В Великобритании, кроме законов, принимаются также «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован конкретному муниципалитету, в Великобритании и других англосаксонских странах распространены также «адаптивные» законы, такой закон вводится в действие не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов, которые принимают специальную резолюцию. Так применяются различные нормы Закона об аренде (1968) х.

Согласно российскому законодательству нормативно-правовую основу МСУ составляют Конституция РФ, международные договоры, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, местные нормативные правовые акты. Рассмотрим их по порядку.

Статья 3 Конституции РФ определяет народ России единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ. Таким образом согласно Конституции основным субъектом МСУ является российский народ. Надо полагать, что на уровне МО это означает местное население.

Статья 12 Конституции относит МСУ к основам конституционного строя: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, органы МСУ

не входят в систему органов государственной власти . В ст. 130-133 говорится, что МСУ осуществляется гражданами путем выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ; что МСУ обеспечивает самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка . Структуру органов МСУ население определяет самостоятельно. Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется путем референдума, выборов, через выборные и иные органы МСУ на территории городов, поселков и иных территориях. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Конституция РФ практически полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Отличия состоят в следующем:

по Конституции субъект МСУ - это российский народ, а по Хартии - выборные органы, т.е. разные субъекты МСУ;
по Конституции население решает местные вопросы, а по Хартии органы МСУ регламентируют и управляют частью государственных дел, т.е. согласно Хартии МСУ не исключается из системы государственной власти.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы в 1985 г. и ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г., занимает особое место в системе источников муниципального права. Согласно Конституции РФ она является международным договором и имеет приоритет над внутренними российскими законами.

Хартия содержит следующее определение МСУ (ст. 3): под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из числа избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, там, где это допускается по закону». Таким образом, согласно Хартии, основным субъектом МСУ являются советы или собрания, т.е. выборные органы МСУ. Хартия декларирует самостоятельность органов МСУ «для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Кроме этого, в Хартии говорится, что принцип МСУ должен содержаться в законодательстве, а по возможности и в конституции. Органы МСУ самостоятельны и независимы в пределах своей компетенции. При исполнении делегированных государственных полномочий они могут быть подконтрольны вышестоящим органам власти. Изменения муниципальных границ требуют учета мнения органов МСУ, а по возможности и проведения референдума. Статья 8 Хартии гласит: любой административный контроль над органами МСУ может осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов МСУ, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Органы МСУ имеют право на обладание собственными финансовыми средствами, достаточными для исполнения их функций, причем часть этих средств должна поступать в виде местных налогов и сборов. Органы МСУ должны иметь право на судебную защиту.

Федеральное законодательство является наиболее важным для МСУ. Федеральное законодательство определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности, экономическую и финансовую основы, основы муниципальной службы.

Основными федеральными законами в сфере МСУ являются: ГК РФ, БК РФ и НК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

ГК РФ вводит понятие МО, делает его субъектом рыночных отношений, регулирует вопросы, связанные с муниципальной собственностью, сделками.

БК РФ определяет понятие местного бюджета, его место в бюджетной системе России, принципы бюджетной системы, в том числе относящиеся к МСУ, норматив отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты, порядок исполнения местных бюджетов, межбюджетные отношения и пр.

НК РФ регулирует разграничение налоговых полномочий между властями всех уровней, определяет местные налоги.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет цели, задачи и принципы муниципальной службы, права, обязанности, гарантии и ограничения для муниципального служащего, регулирует процесс прохождения службы.

Федеральный закон № 131-ФЗ - это самый важный закон: именно он определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности. Рассмотрим здесь некоторые нормы Закона, которые должны присутствовать согласно Хартии.

Под местным самоуправлением понимается (ст. 1) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций. Таким образом, субъект МСУ - это население.

Органы МСУ имеют свой бюджет, муниципальное имущество и местные налоги. Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется на территории городских округов, поселений, муниципальных районов, внутригородских территориях городов федерального значения населением непосредственно либо через органы МСУ, среди которых обязательно должен быть выборный орган. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Закон подробно прописывает контрольные функции государства за МСУ: помимо контроля за исполнением переданных государственных полномочий, органы государственной власти получили дополнительные права по контролю за МСУ и вмешательству в его работу:

глава субъекта РФ получил право распускать муниципальный совет в случаях принятия советом решений, противоречащих законодательству, и в случаях длительного отсутствия заседаний совета;
глава субъекта РФ получил также право отрешать от должности главу МО или главу местной администрации, в случае, если они издают акты, противоречащие законодательству, нарушающие права человека, угрожающие национальной безопасности и пр.;
органы государственной власти получили право осуществлять временное управление МО, в том числе в случае задолженности МО (временная финансовая администрация).

Федеральный закон № 131-ФЗ (его мы будем более подробно рассматривать ниже) также формально соответствует Хартии (с оговорками, аналогичными для Конституции), другое дело, что контроль над МСУ со стороны государственной власти (главным образом, региональной) и их вмешательство в деятельность органов МСУ, прописанные в законе, являются чересчур жесткими.

Сравнивая Хартию и Федеральный закон № 131-ФЗ, можно убедиться, что в обоих документах проводится взгляд на МСУ, как на самостоятельную в пределах свей компетенции власть, и как на подконтрольную государству власть в случае исполнения органами МСУ отдельных государственных полномочий. Однако в отличие от стран - членов Европейского Союза, в реальной жизни в России с 2003 г. этот контроль и вмешательство в работу являются чрезмерными и охватывают практически всю сферу деятельности органов МСУ. То есть провозглашая на словах самостоятельность МСУ, на деле государственная власть в России сегодня исповедует подход к МСУ как к подконтрольной себе власти.

Все субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование МСУ в рамках, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Региональное законодательство адаптирует федеральные правовые акты к местным условиям, учитывает местную специфику, кроме этого, именно в региональных законах определяется порядок и процедура выборов органов и должностных лиц МСУ, их статус, границы МО и преобразование МО, порядок наделения МСУ отдельными региональными государственными полномочиями, порядок образования фондов финансовой поддержки МСУ и другие нормы. Федеральный закон № 131-ФЗ значительно сузил сферу правового регулирования МСУ на региональном уровне.

Основными законами, относящимися к сфере МСУ, имеющимися практически в каждом регионе, являются:

устав субъекта РФ;
закон о МСУ в субъекте РФ;
закон о территориальном устройстве субъекта РФ;
закон о выборах депутатов и должностных лиц МСУ в субъекте РФ;
закон о статусе депутата МСУ и должностных лиц МСУ в субъекте РФ;
законно муниципальной службе в субъекте РФ и др.

Во время начала реформы МСУ в России (с 1995 г.) проблеме законодательного регулирования организации и деятельности системы МСУ уделялось большое внимание: более 200 федеральных законов по этому вопросу были приняты и действовали до 2003 г., к ним необходимо добавить другие федеральные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства, решения КС РФ и пр.), нормативные правовые акты субъектов РФ и органов МСУ (в России в то время было 89 субъектов РФ и около 14 тыс. МО).

Серьезной проблемой, более или менее решенной лишь после 2003 г., являлось соответствие (на самом деле несоответствие) правовых актов друг другу. К сожалению, сплошь и рядом законодательство по МСУ субъектов РФ не соответствовало, а иногда и противоречило федеральному законодательству (примеры с Удмуртией, Краснодарским краем и пр.). Причина здесь состояла в том, что МСУ отнесено Конституцией РФ к сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, отсутствовали в то время федеральные законы, разграничивающие полномочия центра и субъектов (проблему решил принятый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Все это порождало правовой беспредел со стороны субъектов РФ, причем страдали от него большей частью органы МСУ (при осуществлении экономической и хозяйственной деятельности на подведомственной территории).

Кроме этого, отсутствовал анализ правоприменительной практики для новых нормативных правовых актов всех уровней (отсутствует он и сейчас). Только анализ такой практики мог бы выявить, какие акты работают, а какие нет, и что необходимо сделать для того, чтобы они заработали.

Деятельность каждого МО регулируется местными нормативными правовыми актами, главным из которых является устав (аналог конституции МО, акт высшей юридической силы на территории МО) . Проект устава МО в обязательном порядке публикуется в СМИ и выносится для обсуждения на общественные слушания.

Статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ указывает, что уставом МО должны определяться (см. приложение 6):

1) наименование МО;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов ТОС;
4) структура и порядок формирования органов МСУ;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов МСУ, должностных лиц МСУ;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа МО, депутатов, членов иных выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов и должностных лиц МСУ, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц МСУ, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц МСУ;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав МО.

и полежит государственной регистрации.

Кроме устава МО в систему муниципальных правовых актов входят:

1) правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты муниципального совета МО;
2) правовые акты главы МО, местной администрации и иных органов и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом МО.

Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994; Грибанова Г. И. Местное самоуправление в Западной Европе: Сравнительный анализ политико-социологических аспектов. СПб. : Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена,1998.
2 Данная статья однозначно говорит о независимости органов МСУ в пределахсвоей компетенции от органов государственной власти. К сожалению, реальная российская практика, особенно после 2003 г., говорит об обратном.
Далеко не во всех российских МО имеется муниципальная полиция, что, вообщеговоря, является нарушением Конституции. В предметы ведения российских МОсогласно Федеральному закону № 131-ФЗ включено создание и функционированиенародных дружин, это в какой-то мере исправляет ситуацию.
Примерное оглавление устава МО см. в приложении 6.

РАЗДЕЛ 3. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Краткий конспект лекций

дисциплины ДВ 3.06.1 Муниципальное право

по направлению 081100.62 – «Государственное и муниципальное

управление» квалификация «бакалавр»

факультетаЭкономики, управления и бизнеса

кафедра-разработчикПроизводственного и регионального менеджмента

Краснодар 2012

	Стр.
Раздел 1. Введение в муниципальное право
Тема 1. 1. Муниципальное право - отрасль права, наука и учебная дисциплина
Раздел 2. Местное самоуправление в РФ
Тема. 2.1. Местное самоуправление в РФ
Тема 2.2. Принципы организации местного самоуправления
Раздел 3. Основы местного самоуправления
Тема 3.1. Правовая основа местного самоуправления
Тема 3.2. Территориальные основы местного самоуправления
Тема 3.3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Раздел 4 Органы местного самоуправления
Тема 4.1. Органы местного самоуправления: общая характеристика
Раздел 5 Муниципальное избирательное право
Тема 5.1. Муниципальные выборы
Тема 5.2. Организация муниципальных выборов
Раздел 6. Региональный компонент
Тема 6.1. Краснодарский край в составе Российской Федерации

РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Тема 1. 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - ОТРАСЛЬ ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Понятие, предмет и метод муниципального права.
Система муниципального права как отрасли.
Источники муниципального права.
Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты
Муниципально-правовые отношения: их субъекты.
Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

1. Муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

отношения, возникающие в связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления (лица, замещающие должности главы муниципального образования, депутатов представительного органа, иных должностных лиц местного самоуправления, а также лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы);

отношения, связанные с осуществлением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Муниципальное право , как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования.

В рамках собственного предмета регулирования муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права.

В научной литературе распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения.

2. Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в системе народовластия, включающее: понятие, систему, основные принципы, функции местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления, включающие: основы деятельности местного самоуправления (правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая основы местного самоуправления).

4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включающие: понятие, структуру и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: понятие и систему гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе анализируются: понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Источниками муниципального права являются:

1. Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена отдельная гл. 8 "Местное самоуправление"

Специальной 8-й главой Конституции РФ конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются (СТ. 3, 8, 9, 15,18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72).

Федеральное законодательство.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Указанный Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации;

Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";

"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

"О приватизации государственного и муниципального имущества";

"О связи";

"О почтовой связи";

"Об образовании";

"Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан";

"О ветеранах";

"О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

"О беженцах";

"Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации";

"О милиции";

"Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

В Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, - о Совете по местному самоуправлению, о Конгрессе муниципальных образований, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образованиях и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считался источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

Особое значение среди актов местного самоуправления имеет устав муниципального образования. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее.

4. Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

5. Муниципально-правовые отношения - это урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях:

1. участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;

2. регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;

3. обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются:

население муниципального образования;

граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

государство и отдельные государственные органы;

физические и юридические лица.

6. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву, и т.д.

РАЗДЕЛ 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема. 2.1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Законодательное определение местного самоуправления

2. Местное самоуправление как основа конституционного строя

3. Децентрализация и местное самоуправление

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8).

Развивая конституционную модель местного самоуправления, ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 1 закрепляет: «1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления. Такие рамки законодатель устанавливает с помощью категории "муниципальное образование". Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Отличительные признаки муниципального образования:

а) осуществление в его рамках местного самоуправления;

б) обособленная муниципальная собственность;

в) местный бюджет;

г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д) населенная территория;

е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам.

2. Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных принципов, закрепляемых в гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей. Основы конституционного строя - это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием.

Конституционные проявления местного самоуправления. Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.

Статья 1 Конституции РФ в числе базовых принципов российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно является каналом осуществления народовластия.

Местное самоуправление и публичная власть. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма. Согласно ее ст. 12 органы местного самоуправления (а это ведущее и постоянно функционирующее звено муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление как коллективное право местного населения. В данном контексте местное самоуправление означает закрепленное в писаном праве, но естественное по своему происхождению и природе притязание жителей на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

3. Децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальные образования, в силу этого принципа, должны, по общему правилу, создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Федерации.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов Федерации для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования - своеобразная "конституция", которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Федеральное законодательство не предусматривает и права государственных органов по приостановлению действия муниципальных актов.

6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них принятие законов, иных актов, в том числе закрепляющих права, обязанности субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами; возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной составляющей.

Тема 2.2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и характеристика принципов организации местного самоуправления

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1. самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

2. организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

3. взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

4. сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

5. соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

6. ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

7. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

8. соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

9. законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

10.гласность при осуществлении местного самоуправления;

11.сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

12.наличие государственных гарантий местного самоуправления;

13.возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

В ст. 3 Конституции указано: "Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".

В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с приведенными требованиями в названном Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

С учетом изложенного можно выделить следующие допустимые варианты организации местного самоуправления:

1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);

2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);

3) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);

4) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);

5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и является председателем представительного органа (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, является его председателем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек);

Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом.

Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

Рассматривая проблему соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).

Таким образом, исходя из конституционных требований соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции РФ указан ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют непосредственное отношение органы местного самоуправления:

право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человека и гражданина;

право обращения в органы местного самоуправления;

право на участие в управлении делами государства;

право на жилище;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

право на образование;

право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

Кроме того, исходя из норм Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической деятельности;

право частной собственности;

право на благоприятную окружающую среду;

право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления властью.

Гласность местного самоуправления

Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.

Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:

1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления;

2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных СМИ о результатах и планах своей работы;

3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);

4) проведение публичных слушаний (Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении);

5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами местного самоуправления (опросы не только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителей на те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией о направлениях работы органов местного самоуправления);

создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей (общественные советы по территориальному общественному самоуправлению, по координации деятельности местных отделений политических партий, по экологическим проблемам и т.д.).

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен перечень вопросов местного значения.

Данный перечень не может быть изменен иначе как посредством изменения или дополнения именно данного Федерального закона.

Установление перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Материальная и финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления

Организационное обособление местного самоуправления в системе государственного управления

Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако утверждение, что местное самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), некорректно.

Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении

Конкретные организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.

При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.

Разделение функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Государственная гарантия местного самоуправления

Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Государственные гарантии местного самоуправления условно можно разделить на три группы:

1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.

К первой группе государственных гарантий относятся:

формирование законодательной базы о местном самоуправлении;

установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;

разработка государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

Ко второй группе государственных гарантий относятся:

установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов;

установление запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;

возможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросам незаконности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

установление права органов государственной власти на досрочное прекращение полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.

К третьей группе государственных гарантий относятся:

право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;

право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц местного самоуправления.

Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования и т.д.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Действующим законодательством ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед населением не предусматривается. Население не вправе распустить представительный орган местного самоуправления, однако вправе отозвать отдельных депутатов, иных выборных лиц.

Статус выборных лиц местного самоуправления - выборных должностных лиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей других уровней публичной власти) - носит двойственный характер.

При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним следующие меры воздействия:

отзыв соответствующего лица населением;

отказ в доверии на очередных муниципальных выборах;

обращение в суд в целях признания актов органов местного самоуправления незаконными;

обращение в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности главы муниципального образования;

критика в рамках публичных слушаний, иных публичных мероприятий, а также в СМИ.

1. Понятие правовой основы местного самоуправления

2. Конституция РФ, законы и правовые акты РФ о местном самоуправлении

3. Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении

4. Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты

1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

2. Конституцией РФ в отношении местного самоуправления установлено:

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12:

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15:

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Статья 18:

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 24:

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 40:

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Статья 130:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 132:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с федеральным законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Устав муниципального образования - единственный правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус муниципального образования, прошедший обсуждение с населением муниципального образования и являющийся своеобразной "конституцией" муниципального образования.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав.

В уставе могут указываться:

символика муниципального образования;

вопросы организации местного самоуправления с учетом национальных и иных особенностей.

Перечень вопросов, подлежащих обязательному включению, содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Устав подлежит государственной регистрации.

Самостоятельно муниципальные образования могут принимать:

постановление - акт главы администрации, мэра;

распоряжение - акт главы администрации, мэра, их заместителей, руководителя Главного управления;

приказ - акт главы администрации, мэра, руководителя Главного управления, управления, департамента, отдела.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования будет подлежать официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования можно будет принимать большинством не менее чем в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования будут подлежать государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в

Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление и законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного значения осуществляется на основе и в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ № 154, другими Федеральными законами, уставами и законами субъектов РФ, положениями об органах (например, Положение «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации»), а также уставами соответствующих муниципальных образований.

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами. Система и формы органов других субъектов РФ определяются их Уставами и иными правовыми актами в соответствии с законами и указами Президента РФ.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ № 154, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, ФЗ № 154, применяются положения Конституции РФ и ФЗ № 154.

Положения ФЗ № 154 в одинаковой мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа.

Законы о местном самоуправлении, принятые в субъектах РФ до принятия ФЗ № 154, требуют пересмотра и приведения их в соответствие с ним. Противоречащие ФЗ № 154 законы субъектов РФ о местном самоуправлении на их территории и не приведенные в соответствие с ним, не подлежат применению.

Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и прекращается в связи с их упразднением.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности местного сообщества, населения соответствующих городских и сельских поселений, формируемых муниципальных органов, осуществляющих под свою ответственность управление местными делами.

В основе организации и функционирования местного самоуправления в РФ лежат следующие принципы:

– неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина на любой муниципальной территории, в том числе права граждан на осуществление местного самоуправления;

– выборность муниципальных органов и главы муниципального образования, а также избрание непосредственно населением на ключевые посты других муниципальных должностных лиц (например, руководителя муниципальной милиции, руководителя муниципальной налоговой службы, главного санитарного врача муниципального образования и других);

– полновластие органов местного самоуправления в пределах установленной для них законом компетенции;

– подконтрольность и подотчетность всех сторон деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления населению соответствующего муниципального образования;

– подконтрольность представительным органам местного самоуправления деятельности всех других муниципальных органов, их подразделений, должностных лиц местного самоуправления;

– приоритет правовых актов представительных органов местного самоуправления (принятых, безусловно, в рамках их компетенции) над актами всех других муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования;

– законность в организации и деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Суть этого принципа применительно к местному самоуправлению состоит в следующем: 1) создание муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления должны носить легитимный (предусмотренный законом) характер; 2) компетенция органов местного самоуправления не может определяться или изменяться иначе как на основании закона; 3) законность здесь означает также то, что муниципальные органы должны обладать в пределах своих полномочий самостоятельностью и определенной независимостью на территории муниципального образования от каких-либо волевых, не предусмотренных законом влияний, давлений, командований. В то же время органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность за свои действия и решения в установленном законом порядке;

– экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

– соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления полномочиям, установленным для него законом;

– принцип гласности, публичности в организации и функционировании местного самоуправления, его органов и должностных лиц;

– учет в деятельности органов местного самоуправления не только интересов местного населения, но также общефедеральных и региональных интересов на территории соответствующего муниципального образования;

– принцип государственной поддержки местного самоуправления;

– конструктивное сотрудничество и взаимодействие муниципальных органов, должностных лиц местного самоуправления с политическими партиями, общественными организациями и движениями, действующими на территории соответствующего муниципального образования.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Налоговый кодекс РФ. Часть первая автора Законы РФ

Из книги Налоговый кодекс РФ. Часть первая автора Дума Государственная

Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна Александровна

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах 1. Законодательство Российской

Из книги Правовые основы судебной медицины и судебной психиатрии в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов автора Автор неизвестен

Статья 4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах (в ред. Федерального закона от 29.06.2004 №58-ФЗ)1. Федеральные

Из книги Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. Текст с изменениями и дополнениями на 1 октября 2009 г. автора Автор неизвестен

3. Правовые основы местного самоуправления Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам

Из книги Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

СТАТЬЯ 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными

Из книги Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ТУБЕРКУЛЕЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

Статья 4. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах 1. Правительство

Из книги Бюджетная система Российской Федерации автора Федосов Виталий Анатольевич

Статья 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными

Из книги Муниципальное право России: курс лекций автора Писарев Александр Николаевич

Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления 1. Граждане Российской Федерации (далее также – граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных

Из книги Конституционное право России. Шпаргалки автора Петренко Андрей Витальевич

1. Понятие таможенного дела и правовые основы его организации в Российской Федерации Таможенное дело - это государственное регулирование перемещения через государственную границу разнообразных видов товаров и транспортных средств. Таможенное дело входит в сферу

Из книги Бюджетный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Коллектив авторов

Вопрос 2 Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления На важность введения в бюджетный процесс института расходных обязательств как необходимого условия внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на

Из книги Применение и использование боевого ручного стрелкового, служебного и гражданского огнестрельного оружия автора Милюков Сергей Федорович

Лекция 6 Правовые основы местного самоуправления 6.1. Место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской ФедерацииПраво граждан на осуществление местного самоуправления относится к числу важнейших конституционных прав и

Из книги автора

23. Правовые основы принятия в состав Российской Федерации и образования нового субъекта федерации в России Конституция РФ (ч. 1 ст. 137) определяет способы изменения состава субъектов РФ:1. Принятие нового субъекта в состав РФ.2. Образование нового субъекта в составе

Из книги автора

Статья 242.2. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,

Из книги автора

§ 5. Правовые основы применения огнестрельного оружия гражданами Российской Федерации В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них на законных основаниях оружие в целях

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис. 1.3.1).

┌──────────────────────────────────┐

┌───────────┤ Конституция Российской Федерации │

│ └───────────────┬──────────────────┘

│ ┌───────────────┼────────────────┐

│ ┌─────────┴─────────────┐ │ ┌──────────────┴────────────┐

│ │ Федеральный закон │ │ │ Указы и распоряжения │

│ │ "Об общих принципах │ │ │ Президента РФ, │

│ │ организации местного ├─┼─┤ постановления │

│ │ самоуправления в РФ", │ │ │ и распоряжения │

│ │ другие федеральные │ │ │ Правительства РФ, иные │

│ │ законы │ │ │ федеральные правовые акты │

│ └──┬───────────────┬────┘ │ └─────┬─────────┬───────────┘

│ │ │ │ │ │

│ │ ┌─────────────┴──────┴───────┴───────┐ │

│ │ │ Конституции (уставы) субъектов РФ, │ │

│ │ │ законы и иные правовые акты │ │

│ │ │ органов государственной │ │

│ │ │ власти субъектов РФ │ │

│ │ └────────────────────┬───────────────┘ │

│ ┌──┴──────────────────────┴─────────────────┴────────────┐

│ │ Уставы муниципальных образований, решения, принятые │

└─┤ на местных референдумах и сходах граждан, правовые │

│ акты органов и должностных лиц местного самоуправления │

└────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 1.3.1. Состав правовой базы

местного самоуправления РФ

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.3.1.

Таблица 1.3.1

Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Предмет регулирования
Глава 1. Основы конституционного строя
Статус местного самоуправления		Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления
Статус местного самоуправления		В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
Муниципальная собственность		В РФ признается и защищается муниципальная собственность
Муниципальная собственность		В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина
Основные права и свободы		Определяют деятельность органов местного самоуправления
		Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно за- трагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом
		Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
		Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления
Право на жилище		Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище
Право на жилище		Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов
Право на медицинскую помощь		Бесплатная медицинская помощь в муниципальных учреждениях здраво- охранения за счет соответствующих бюджетов, страховых взносов, других поступлений
Право на образование		Общедоступное и бесплатное дош- кольное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях
Право на образование		Бесплатное высшее образование в муниципальном образовательном учреждении на конкурсной основе
Глава 3. Федеральное устройство
Установление принципов организации местного самоуправления	пп. "н" п. 1 ст. 72	Установление общих принципов организации местного самоуправле- ния отнесено к совместному ведению РФ и субъектов Федерации
Глава 8. Местное самоуправление
Сфера деятельности	п. 1 ст. 130	Обеспечивает самостоятельное реше- ние населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью
Форма осуществления	п. 2 ст. 130	Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления
Территории	п. 1, п. 2 ст. 131	Осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправ- ление, допускается с учетом мнения населения
Структура органов	п. 1 ст. 131	Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно
Задачи и функции	п. 1 ст. 132	Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муници- пальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения
Выполнение государственных полномочий	п. 2 ст. 132	Органы местного самоуправления могут в законодательном порядке наделяться отдельными государст- венными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству
Гарантии прав		Местное самоуправление гарантиру- ется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Более подробно вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти рассматриваются в разделе 1.5.

Федеральное законодательство

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

Определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

Правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года представлена в табл. 1.3.2.

Таблица 1.3.2

Структура Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

		Наименование
		Общие положения
		Принципы территориальной организации местного самоуправления
		Вопросы местного значения
		Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
		Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
		Органы и должностные лица местного самоуправления
		Муниципальные правовые акты
		Экономическая основа местного самоуправления
		Межмуниципальное сотрудничество
		Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
		Особенности организации местного самоуправления
		Переходные положения

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 год), "Об основах муниципальной службы в РФ" (1998 год), "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" (1998 год).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась. Особое значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в результате принятия которого было устранено значительное количество противоречий между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством. Перечень основных федеральных актов, принятых в ходе реформы местного самоуправления (по состоянию на сентябрь 2006 года), приведен в Приложении 1.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI века оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 год) и в Республике Коми (1998 год).

В 2001 - 2003 годах по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл. 1.3.3.

Таблица 1.3.3

Система муниципальных правовых актов

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах		Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представитель- ный орган		Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа
Председатель представитель- ного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
Глава местной администрации	Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представи- тельного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должност- ные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Порядок проведения местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.7.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

Положение о местных референдумах и местных выборах;

Положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

Положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

Правила землепользования и застройки;

Правила торговли;

Положение о муниципальном заказе;

Положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.).

Устав муниципального образования

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003 года, отражаются следующие положения:

Наименование муниципального образования;

Перечень вопросов местного значения;

Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.

Вопросы для самоконтроля

1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?

2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муниципального образования?

5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?

2 правовые основы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления в российской федерации

Правовые основы местного самоуправления

Как сварить вкусную рисовую кашу на воде

Оциллококцинум — инструкция по применению для детей и взрослых, отзывы Оциллококцинум для новорожденных инструкция

Оциллококцинум — инструкция по применению для детей и взрослых, отзывы Оциллококцинум для новорожденных инструкция

Категории

Последние статьи

К чему увидеть во сне яблоню?

Ночной визит Путина на дачу Михалковых: бублики, салочки и байки

Институт им баха ран. Институт биохимии им. Баха РАН. Смотреть что такое "Институт биохимии им. А. Н. Баха РАН" в других словарях

Храм благовещения пресвятой богородицы в петровском парке Собор благовещения пресвятой богородицы

Бывший главный архитектор краснодара александр кузнецов освобожден от должности замминистра крыма

Отзыв из отпуска по производственной необходимости

Функции и задачи спир, состав персонала Спир гостиницы

Полис ДМС — что это и как им воспользоваться?

Обязательное страхование опасных производственных объектов Страховка при регистрации опасного производственного объекта

Реклама

2 правовые основы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления в российской федерации

Правовые основы местного самоуправления

Возможно вам будет интересно:

Категории

Последние статьи

Реклама