§ I. Региональное законодательство: вопросы теории

Общая характеристика системы регионального законодательства

Начиная рассматривать вопрос о характеристике системы регионального законодательства на примере Российской Федерации, необходимо обратить внимание на то, что в современной отечественной юридической литературе можно обнаружить указание на определенную условность термина «региональное законодательства» и его синонимичностью с понятием «законодательство субъекта Российской Федерации». При этом обе вышеназванные конструкции одинаково справедливы и могут быть обнаружены в нормах действующего федерального и регионального законодательства.

Гораздо более важной, нежели терминологическая проблема, выступает задача определения состава регионального законодательства. Поскольку, безусловно, современное региональное законодательство представлено совокупностью нормативно-правовых актов, однако, каких именно не совсем ясно. В этой связи, наиболее обоснованной с научной точки зрения представляется позиция о целесообразности понимания законодательства в качестве всей совокупности нормативно-правовых актов, принятых и действующих на территории субъекта РФ (а не только законов).

В связи со сказанным выше, статус нормативно-правовых актов субъектов РФ должен придаваться актам, действующим на всей территории субъекта РФ, юридические предписания которых обязательны для соблюдения всеми находящимися на соответствующей территории органами местного самоуправления, организациями, гражданами и иными лицами.

Проведенный выше анализ терминологических и сущностных особенностей регионального законодательства, позволяет сделать вывод о возможности определить рассматриваемую систему следующим образом:

Определение 1

Региональное законодательство – это совокупность, принятых в установленном порядке на территории субъектов Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов.

Система регионального законодательства

Система регионального законодательства, будучи сложным, многоуровневым образованием характеризуется наличием собственной иерархической структуры составляющих ее элементов. Так, прежде всего, все элементы системы регионального законодательства подразделяются на две большие группы – законы субъектов РФ и подзаконные нормативно-правовые акты регионального значения.

При этом, вышеназванные группы, в свою очередь, также обладают свойством системности и обладают внутренней структурой. В зависимости от юридической силы законы субъектов РФ подразделяются на:

1. Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
2. Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

В свою очередь, подзаконные нормативно-правовых акты субъектов РФ, будучи элементом системы регионального законодательства, также подразделяются на различные виды:

1. Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
2. Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
3. Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
4. Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

В процессе рассмотрения вопроса о системе регионального законодательства, неоднократно было обращено внимание на то, что соответствующая система отличается сложностью и неоднородностью, что вкупе с обширностью территории нашей страны и большим количеством ее субъектов, актуализирует вопрос о месте регионального законодательства в системе РФ.

При этом в настоящее время в нашей стране признается существование трехуровневой системы правового регулирования общественных отношений:

1. Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
2. Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
3. Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Вопрос о соотношении вышеназванных уровней, одним из которых признается региональное законодательство, разрешается таким образом, что нормы Конституции и федерального законодательства действуют на территории любого субъекта РФ, независимо от наличия либо отсутствия специальных указаний в НПА субъекта РФ на этот счет.

Федеральные нормативные акты, принятые по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ, действуют на региональном уровне только в том случае, если иное не установлено законодательством субъекта РФ. При этом при наличии противоречия в подобной ситуации, применению подлежат положения нормативно-правовых актов регионального значения.

Замечание 1

Таким образом, вопрос о соотношении норм федерального и регионального законодательства не всегда решается однозначно и анализируется в каждом конкретном случае отдельно, исходя из тех положений, которые установлены ст. 76 Конституции РФ, применительно к разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Далее в указанной статье зафиксировано: «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в России, действует федеральный закон (ч.5). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвёртой настоящей статьи, действует акт субъекта РФ. (ч.6).

Статья 27 Федерального закона Российской Федерации № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 года также устанавливает, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае возникновения разногласий при реализации указанного положения Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Региональное законодательство представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих различные группы региональных общественных отношений - государственное устройство, местное самоуправление, социально - культурные аспекты деятельности общества, ряда экономических, финансовых и кредитных вопросов, общественно-политические институты на региональном уровне.

Информационные материалы по региональному законодательству содержат нормативные акты, принятые региональными представителями федеральных органов государственной власти, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наиболее авторитетными общественными организациями регионов.

К региональным субъектам Российской Федерации относятся, Конституции и Уставы Субъектов РФ (Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Алтай, Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан, Конституция Республики Ингушетия, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Конституция Карачаево-Черкесской Республики, Конституция Республики Карелия, Конституция Республики Коми, Конституция Республики Марий Эл, Конституция Республики Мордовия, Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)Конституция Республики Северная Осетия-Алания, Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Тыва, Конституция Удмуртской Республики, Конституция Республики Хакасия, Конституция Чеченской Республики, Конституция Чувашской Республики, Устав (Основной Закон) Алтайского края, Устав Забайкальского края, Устав Камчатского края, Устав Краснодарского края, Устав Красноярского края, Устав Пермского края, Устав Приморского края, Устав (Основной закон) Ставропольского края, Устав Хабаровского края, Устав (Основной Закон) Амурской области, Устав Архангельской области, Устав Астраханской области, Устав Белгородской области, Устав Брянской области, Устав (Основной закон) Владимирской области, Устав (Основной закон) Волгоградской области, Устав Вологодской области, Устав Воронежской области, Устав Ивановской области, Устав Иркутской области, Устав (Основной Закон)Калининградской области, Устав Калужской области, Устав (Основной Закон) Кемеровской области, Устав (Основной закон) Кировской области, Устав Костромской области, Устав Курганской области, Устав Курской области, Устав Ленинградской области, Устав Липецкой области, Устав (Основной Закон) Магаданской области, Устав Московской области, Устав Мурманской области, Устав Нижегородской области, Устав Новгородской области, Устав Новосибирской области, Устав (Основной Закон) Омской области, Устав (Основной Закон) Оренбургской области, Устав (Основной Закон) Орловской области, Устав Пензенской области, Устав Псковской области, Устав Ростовской области, Устав (Основной Закон) Рязанской области, Устав Самарской области, Устав (Основной Закон) Саратовской области, Устав Сахалинской области, Устав Свердловской области, Устав Смоленской области, Устав (Основной Закон) Тамбовской области, Устав Тверской области, Устав (Основной Закон) Томской области, Устав (Основной Закон) Тульской области, Устав Тюменской области, Устав Ульяновской области, Устав (Основной Закон) Челябинской области, Устав Ярославской области, Устав города Москвы, Устав Санкт-Петербурга, Устав Еврейской автономной области, Устав Ненецкого автономного округа, Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Устав Чукотского автономного округа, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа) и специальное законодательство субъектов (Федеральные Законы субъекта РФ, Постановления Правительства Субъекта РФ, Указы субъекта РФ, Акты субъектов РФ).

Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Тем не менее, использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации.

Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане также и часть территории земного шара, включающую несколько государств.

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию).

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законодательство республики» -- «республиканское законодательство», «законодательство края» -- «краевое законодательство», «законодательство области» «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» -- «городское законодательство», <(законодательство автономной области» -- «областное законодательство», «законодательство автономного округа» «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства -- установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство в частности составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Литературные и официальные нормативно-правовые источники дают разнообразный спектр трактовок состава законодательства: от предельно узких (законодательство включает только законы) до предельно широких (законодательство включает все виды нормативных правовых актов). В тезисном плане правильный подход к решению этой проблемы сводится, думается, к следующему. Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести, по меньшей мере, следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации.

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт и законодательный, и подзаконный -- должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узкоспециальное значение.Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) скорее выработала, и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации гражданское законодательство включает только федеральные законы). Заслуживает положительной оценки законодательная практика тех субъектов Российской Федерации, где состав законодательства определен нормативно. Так, Уставом Свердловской области (статья 61) прямо предусмотрено, что «Законодательство Свердловской области составляют:

• - Устав Свердловской области;
• - законы Свердловской области (областные законы), принимаемые Законодательным Собранием или областным референдумом;
• - указы Губернатора Свердловской области;
• - постановления Правительства Свердловской области».

В настоящей книге термин «законодательство» будет употребляться в широком смысле, т.е. как совокупность всех нормативных правовых актов, если иное не будет специально оговорено, или вытекать из контекста.

Законодательство субъекта Российской Федерации составляют не любые нормативные правовые акты регионального уровня, а только нормативные правовые акты данного субъекта общего действия (значения). Понятие нормативного правового акта общего действия (значения), несмотря на его кажущуюся очевидность, требует пояснений, которые лучше сделать, отталкиваясь от понятия правового акта, определение которого, думается, может быть следующим.

Правовой акт -- это акт, выражающий волю субъекта (субъектов) права, имеющий юридическое значение, в частности направленный на регулирование правовых отношений (поведения) и обеспечиваемый возможностью государственного принуждения (в том числе судебной защиты).

Правовой акт может быть выражен в документе или совершен устно. При этом одни виды правовых актов могут совершаться только в документальной форме (например, законы), а другие как в документальной, так и в устной (некоторые виды сделок, указания и распоряжения должностных лиц). Содержание правового акта образуют нормативные или ненормативные (по другой не вполне точной терминологии -- индивидуальные) положения, которые представляют собой соответственно нормативные или ненормативные волевые модели регулируемых правовым актом отношений (поведения). По наличию или отсутствию признака нормативности правовые акты подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.

Нормативный правовой акт -- это правовой акт, рассчитанный на неоднократную реализацию (т.е. содержащий нормативные положения или предусматривающий утверждение, введение в действие, толкование, приостановление и прекращение действия иного нормативного акта). Правовой акт, содержащий как нормативные, так и ненормативные положения, следует считать нормативным правовым актом.

Ненормативный правовой акт -- это правовой акт, рассчитанный на однократную реализацию (т.е. содержащий только ненормативные положения).

Нормативные правовые акты, исходя из сферы их действия, можно подразделять на нормативные правовые акты общего действия (значения) и нормативные правовые акты внутриведомственного (внутриорганизационного) действия (значения).

Нормативный правовой акт общего действия (значения) это нормативный правовой акт, действующий на определенной территории (в частности на территории государства, субъекта федеративного государства, административно-территориальной единицы, муниципального образования) и обязательный для находящихся на этой территории органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц.

Нормативный правовой акт внутриведомственного (внутриорганизационного) действия (значения) -- это нормативный правовой акт, действующий в пределах определенного ведомства (органа, организации) и обязательный для органов, подразделений, должностных лиц, работников этого ведомства (органа, организации).

Таким образом, входящие в состав регионального законодательства нормативные правовые акты действуют на всей территории субъекта Российской Федерации и обязательны для находящихся на этой территории органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц. Таким актам следует придавать статус нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (в отличие от внутриведомственных нормативных правовых актов, которые могут признаваться нормативными правовыми актами данного ведомства, а не субъекта Российской Федерации в целом).

В зависимости от состава субъектов права (сторон), совершающих правовой акт и являющихся участниками регулируемых им правоотношений, правовые акты подразделяются на односторонние (властные) правовые акты и двух- или многосторонние правовые акты. Конечные и являются правовыми договорами. Соответственно правовое регулирование подразделяется на односторонне-властное правовое регулирование и договорное правовое регулирование.

Односторонний (властный) правовой акт -- это правовой акт, который совершен одним субъектом права или несколькими субъектами права, выступающими как одна сторона, выражает его (их) одностороннюю волю и направлен на регулирование правовых отношений других субъектов права (в отдельных случаях с участием субъекта права, совершившего правовой акт).Правовой договор -- это правовой акт, который совершен (заключен) двумя или более субъектами права (сторонами), выражает их согласованную волю и регулирует правовые отношения сторон между собой или также с другими (третьими) субъектами права (лицами), наделенными правами по отношению к сторонам.

Договоры как правовые акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Характерным современным примером нормативного договора могут служить договоры о компетенции, заключаемые между федеральными и региональными органами власти, или договоры между субъектами Российской Федерации (межрегиональные договоры). Нормативные договоры, стало быть, тоже могут быть отнесены к числу нормативных правовых актов.

Региональное законодательство это совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Можно выделить следующие основные недостатки регионального законодательства.

• 1. Недостаточная системность в формировании регионального законодательства. Уже принятые законы и планы (программы) законопроектных работ свидетельствуют об отсутствии у регионального законодателя четкого представления о том, какую систему законодательства он строит, из каких отраслей (разделов, блоков) эта система должна состоять, каков набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства, наконец, какие законы должны приниматься в первую очередь, какие -- во вторую, какие -- в третью, а какие вообще могут не приниматься.
• 2. Регулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. Часто это делается путем обширного и неоправданного дублирования федеральных законов. Принятие региональных законов, неоправданно дублирующих федеральное законодательство, приводит к загромождению и запутыванию законодательного массива, его неопределенности и противоречивости, а в конечном счете к снижению авторитета региональных законов, эффективности правового регулирования и уровня законности.

З. Противоречивость регионального законодательства. Создается впечатление, что региональный законодатель, принимая очередной закон, забывает, какие законы он принял ранее.

4. Недостаточный технико-юридический уровень регионального законодательства.

Проблема качества законов актуальна и на федеральном уровне. Федеральное Собрание Российской Федерации имеет возможность привлечь к разработке законопроектов творческий потенциал всей России. И тем не менее многие федеральные законы несовершенны. Для субъектов Российской Федерации проблема качества законов значительно актуальнее. Ведь им приходится творить законы практически на чистом месте, без должного опыта законотворческой деятельности и при остром дефиците квалифицированных специалистов, имеющих навыки законопроектных работ.

Таким образом, региональное законодательство - это совокупность юридических норм, регулирующие общественные отношения субъектов РФ, которые издают свои нормативно-правовые акты, действующие на территории субъекта РФ.

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.

К федеральному законодательству, регулирующему местное самоуправление, также относятся:

Федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административною, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. и др.

Федеральные подзаконные акты;

Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»); постановления Конституционного Суда Российской Федерации (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 17 апреля 1996 г.).

2.3. Региональное законодательство о местном самоуправлении

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.

Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.

В ряде республик, краев, областей законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.

2.3. Региональное законодательство и муниципальные правовые акты

На территории конкретного субъекта РФ формируется региональное законодательство по вопросам организации местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ, в котором определены полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, в частности, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ.

Общие положения организации местного самоуправления на территории субъекта РФ обязательно закрепляются в Конституции или Уставе (основном законе) субъекта РФ. Эти положения развиваются и конкретизируются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Субъекты РФ принимают законы по вопросам установления границ, статуса, названий муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, проведения местных референдумов и муниципальных выборов, передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, прохождения муниципальной службы и др.

Региональное законодательство в области организации местного самоуправления включает конституции, законы субъектов РФ, указы и распоряжения руководителей субъектов РФ, постановления органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, ведомственные нормативно-правовые акты. Действие регионального законодательства распространяется на территорию всего субъекта РФ.

С целью организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях принимаются муниципальные правовые акты. Пунктом 1 статьи 7 131-ФЗ определены субъекты принятия муниципальных правовых актов – население муниципального образования, а также органы и должностные лица местного самоуправления.

В отличие от федеральных и региональных органов власти, органы местного самоуправления не вправе принимать законы. Основной правовой акт местного самоуправления – Устав муниципального образования, который в соответствии со ст. 44 131-ФЗ должен содержать следующие положения: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления; характеристику системы муниципальных правовых актов; виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов наряду с муниципальным правовым актам, принимаемым населением муниципального образования (решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан). Муниципальные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами муниципального образования, не должны противоречить уставу и решениям, принятым населением муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов также входят правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования (решения); главой муниципального образования (постановления, распоряжения); председателем представительного органа (постановления, распоряжения); главой местной администрации (постановления, распоряжения); должностными лицами местного самоуправления (распоряжения, приказы). Вопросы, по которым органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, отражены в ст. 43 131-ФЗ. Принятые муниципальные правовые акты обязательны к исполнению на территории муниципального образования (п. 3 ст. 7 131-ФЗ). Муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному и региональному законодательству.

В субъектах РФ формируются региональные регистры принятых муниципальных правовых актов, включающие все правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, в том числе решения, принятые населением на местном референдуме (сходе граждан). Регистры муниципальных правовых актов субъектов РФ составляют федеральный регистр муниципальных правовых актов.

Формирование правовых основ местного самоуправления является непременным условием организации, функционирования и развития местного самоуправления в РФ. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил полномочия муниципальных образований в сфере правового регулирования местного самоуправления.