Государственное экологическое управление: система и полномочия органов государственного экологического управления общей компетенции, функции. Система органов экологического управления

Государственное управление использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях.

Виды органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды:

• • органы общей компетенции;
  • специально уполномоченные органы в рассматриваемой сфере;
  • иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды или задачи.

Органы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды общей компетенции

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей компетенции , осуществляющих государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся :

1. 1. Президент России;
   2. Правительство России;
   3. правительства (администрация) субъектов РФ.

Деятельность Президента России как субъекта государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды регулируется Конституцией РФ и федеральными законами. К важнейшим его управленческой деятельности можно отнести:

• • определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства;
  • нормотворчество;
  • организацию системы центральных органов России;
  • соблюдения в области природопользования и охраны окружающей среды;
  • обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Подробнее

Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом, так и структурами в его администрации. В настоящее время такой структурой является Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета безопасности РФ.

При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Соответствующими РФ были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (1996 г.), созданный на его основе Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (2000 г.), Федеральная служба лесного хозяйства России, Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России (2000 г.) как самостоятельные органы федеральной исполнительной власти.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими . Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство России:

• • обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
  • осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
  • проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Подробнее

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведают Департамент социального развития и охраны окружающей среды и Департамент отраслевого развития (в части организации и экономики природопользования).

Специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды

На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.

В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы Система органов государственного экологического управления неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования.

В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:

• федеральные министерства;
• федеральные агентства;
• федеральные службы.

Федеральные органы специальной компетенции в зависимости от выполняемых функций и решаемых задач систематизируются следующим образом:

• Органы, выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
• Органы, охватывающие вопросы охраны и использования отдельных природных объектов: Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и др.
• Органы, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов: Федеральная служба государственной статистики, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная таможенная служба и др.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

   Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

   Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

   Федеральное агентство водных ресурсов

   Федеральное агентство лесного хозяйства

   Федеральное агентство по недропользованию

2. Министерство сельского хозяйства РФ

   Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

   Федеральное агентство по рыболовству

3. Министерство экономического развития РФ
   • Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
   • Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
4. Федеральная служба безопасности Российской Федерации
5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды иными органами

В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач.

Это реализация экологической функции государства.

Государственное экологическое управление - это деятельность компетентных государственных органов, направленная на организацию рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Два направления экологического управления:

Управления использования

Управление охраны

Принцип обособления и координации в этих направлениях.

Государственное экологическое управление осуществляется в рамках общего управления и наиболее тесно связано с экономическим управлением (хозяйственным), но между ними есть принципиальные отличия в целях и основаниях.

Цель экономического управления: развитие экономики.

Цель экологического управления: сохранение, либо восстановление. Носит экстенсивный характер.

Основания экономического управления: социальные законы, которые вырабатываются в процессе развития общества.

Основания экологического управления: социальные, либо естественные законы.

Принципы:

Ст. 3 ФЗ Об охране окружающей среды»

Принцип устойчивого развития

Принцип ответственности государства за состояние окружающей среды

Принцип независимости контроля

Принцип презумпции экологической опасности планируемой деятельности

Принцип обязательности ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду)

Принцип участия общественности и гласности

2. Система органов экологического управления

1987 год – конец третьего периода развития экологического права.

Органы общей и специальной компетенции

Органы общей компетенции - те, для которых экологическая функция не является единственной или основной (Правительство РФ).

Специально уполномоченные органы – экологическая функция является единственной или основной.

Надведомственные (осуществляющие управление в отношении нескольких природных ресурсов). Министерство природных ресурсов

Министерство природных ресурсов - это федеральный орган государственной власти, проводящий политику в сфере изучения, производства, охраны, координирующий в этой сфере деятельность иных государственных органов исполнительной власти и осуществляющий управление фондом недр, лесов и водным фондов.

Лимитирование и лицензирование.

Ведомственные (отраслевые) – в отношении отдельных видов природных ресурсов.

Сейчас система разрушена.

Министерство сельского хозяйства: государственный комитет по рыболовству, федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Последние два между собой смежные.

Функциональные органы

Федеральное агентство геодезии и картографии

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Иногда включают Федеральное агентство по туризму

3. Функции государственного экологического управления

Наиболее общие направления.

Учет и ведение кадастров природных ресурсов

Учет природных ресурсов - сбор необходимой количественной и качественной информации состоянии природных ресурсов.

Осуществляется кадастровый учет либо по административно-территориальным единицам, либо по субъектам природопользования.

Принцип достаточности и достоверности, который означает, что сведений, которые есть в кадастре должно быть достаточно.

Государственный кадастр природных ресурсов – это совокупность достоверных необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.

Основные виды кадастра:

Государственный земельный кадастр (на основании Земельного кодекса, ФЗ О государственном земельном кадастре, ФЗ о государственном кадастре недвижимости)

Государственный водный кадастр (на основании Водного кодекса)

Лесной реестр

Лесной реестр - это систематизированный свод документированных сведений о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопосадках.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых

Государственный кадастр объектов животного мира

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий

Красная книга

Определение и проведение единой экологической политики (планирование и прогнозирование)

Осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ.

Федеральные целевые программы

ФЦП Леса России

ФЦП Мировой океан

ФЦП Питьевая вода

ФЦП Предотвращение опасных изменений климата и их последствий

Ежегодные, среднесрочные (на срок до трех лет) и долгосрочные планы Правительства РФ в данной сфере

Осуществляются в рамках общего управления и в рамках специального экологического управления.

Сейчас при прогнозировании используют веер возможности:

Веер возможности:

Экологический контроль и экологический мониторинг

Экологический контроль – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечивающая соблюдение субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды (ст. 1ФЗ «Об окружающей среде»)

Гл. 11 ФЗ «Об окружающей среде»

Базовые задачи:

Соблюдение законодательства

Соблюдение природоохранных требований

Обеспечение экологической безопасности

Природоохранные требования (экологические) – это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленная законами, иными нормативно-правовыми актами, природоохранными нормативами государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Виды экологического контроля (по субъекту):

Государственный

Федеральный

Региональный

Производственный

Муниципальный

Общественный

Государственный контроль:

Государственный контроль основан на принципе совмещения функций контроля и хозяйственного использования. Осуществляется государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Полномочия государственных инспекторов закреплены в ст. 66 ФЗ «Об окружающей среде»:

Посещать предприятия народного хозяйства

Проверять

Предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений

Привлекать к административной ответственности

Исчезло право на предъявление исков.

Производственный контроль:

Осуществляется экологическими службами хозяйствующими субъектами за их деятельностью.

Муниципальный контроль:

В рамках муниципального образования, его силами и в рамках его деятельности.

Общественный контроль:

Рассматривается как один из способов реализации права на благоприятную окружающую среду.

Круг объектов чрезвычайно широк, в том числе и за инспекторами.

Экологический мониторинг – это комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменения ее состояния под воздействием антропогенных и естественных факторов.

Выделяются стадии:

наблюдение

2. обеспечение информацией заинтересованных лиц (дополнительная стадия)

Гл. 10 ФЗ «Об окружающей среде»

Организуется в районах расположения источников антропогенного воздействия.

Делится по охвату на:

Локальный (местный)

Региональный

Федеральный

Субъектом проведения является Росгидромет (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды).

Также существует отраслевой (ресурсный) мониторинг – это система наблюдения за состоянием отдельных видов ресурсов (например, мониторинг земель, лесов). Осуществляется территориальными подразделениями Министерства природных ресурсов (МПР).

Отличия экологического мониторинга от экологического контроля

контроль порождает вмешательство в нарушение

объектом контроля является деятельность человека, а объектом мониторинга является природа (ее состояние), то есть последствия деятельности человека

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза (ЭЭ)

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Цель оценки: выявление и принятие необходимых и достаточных мер по предотвращению нежелательных последствий.

ОВОС проводится при подготовке:

Концепций, планов, программ отраслевого и территориального социально-экономического развития

Схем комплексного использования и охраны природы (ТЕРКСОП)

Градостроительной документации

Документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ

Предпроектных обоснований инвестиций в строительство

Технико-экономического обоснования (ТЭО) и проектов строительства новых, реконструкции и расширения действующих, хозяйствующих и иных объектов

ОВОС осуществляется на принципе обязательности при подготовке документов по развитию объектов, в остальных случаях целесообразность определяется на региональном уровне.

Результатом ОВОС является вывод о допустимости намечаемой деятельности для окружающей среды.

Данный вывод предоставляется на экологическую экспертизу (ЭЭ)

Экологическая экспертиза (ЭЭ) - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 1995 г.

Сущностью экологической экспертизы является то, что это предварительная проверка соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям.

Предупреждение о возможных последствиях такой деятельности

Государственная

Общественная

Государственная экспертиза :

Организуется и проводится специально уполномоченными органами, сейчас Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Может проводиться на федеральном и региональном уровне

Является обязательной

Субъектами являются:

Специально уполномоченный орган, который организует ее проведение (Росприроднадзор)

Экспертная комиссия, формируемая этим органом

Заказчик документации, подлежащей экспертизе (хозяйствующий субъект)

Основывается на ряде принципов:

1. принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности

2. принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации ее объекта

3. принцип комплексности ОВОС деятельности и ее последствий

4. принцип обязательности учета требования экологической безопасности

5. принцип достоверности и полноты предоставляемой информации

6. принцип независимости экспертов

7. принцип научной обоснованности, объективности и законности заключения

8. принцип ответственности участников и заинтересованных лиц

9. принцип гласности и участия общественности

Результатом является ее заключение, под которым понимается документ, подготовленный экспертной комиссией, который содержит: обоснованный вывод о допустимости воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экологической экспертизы. Заключение утверждается специально уполномоченным органом

Заключение носит обязательный характер

Общественная экспертиза

Организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления, общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставом является охрана окружающей среды и проведение экологической экспертизы

Проводится до, либо вовремя государственной экспертизы

Типовые объекты экспертизы:

Проекты правовых актов

Проекты комплексных и целевых федеральных программ

Проекты генеральных планов развития территорий специальных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования

Проекты схем развития отраслей народного хозяйства

Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ

Проекты инвестиционных программ

Проекты комплексных схем охраны природы

ТЭО и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности

Проекты международных договоров, договоры на природопользование, обоснование лицензий

Проекты технической документации на новую технику, технологии, новые вещества, материалы

Заключение может быть положительным, отрицательным и отрицательным с возможностью доработки. Отрицательное заключение может быть обжаловано в суде.

Нормирование в области охраны окружающей среды

Гл. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»

ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

Нормирование в области охраны окружающей среды - это установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Стадии реализации данной функции:

Научно-исследовательская (производится обоснование нормативов)

(установление, основания разработки и пересмотра нормативов)

Контрольная (за применением и соблюдением нормативов)

Информационная (формирование и ведение единой информационной базой)

Оценка и прогнозирование последствий применения

Нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

Нормативы качества окружающей среды - это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Выделяются следующие виды :

Нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды (например, ПДК – предельно допустимая концентрация вредных веществ);

Нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды (уровни шума, тепла, радиоактивности);

Нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды (ПДК микроорганизмов или по количеству живых организмов-индикаторов состояния окружающей среды)

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – это нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, при соблюдении которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Выделяются следующие виды :

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (ПДВ – в воздух, ПДС – в воду, на почву)

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение

Нормативы допустимых физических воздействий;

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (лимиты);

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

Нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду – это нормативы, установленные в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду или ее отдельные компоненты в пределах конкретных территорий.

Государственные стандарты и иные нормативные документы – установленные требования, нормы и правила к продукции, работам, услугам, методам контроля, ограничение хозяйственной и иной деятельности и управление ею, порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и экологического управления.

Лицензирование + экологическая сертификация: обязательная и добровольная (генетически модифицируемые продукты)

Государственное экологическое управление осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и составляю­щие единую систему.

Под системой обычно понимают комплекс, целое, состоящее из взаимо­действующих компонентов, упорядоченное определенным образом множе­ство элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое

единство.

По поводу классификации государственных органов, входящих в эту систему, существует несколько точек зрения.

Впервые «систематизация органов государственного управления по ох­ране природы и рациональному использованию природных ресурсов была осуществлена О. С. Колбасовым» 148 , который выделил в зависимости от компетенции органы общегосударственного и ведомственного хозяйствен-

но-отраслевого управления.

Иную позицию в данном вопросе заняли С. Б. Байсалов и Л. В. Илья-шенко, классифицировав государственные органы натри группы: 1) органы общей компетенции; 2) органы ведомственной компетенции; 3) органы спе­циальной компетенции 150 . Эта точка зрения подвергалась критике со сторо­ны О. А. Кичатовой, предложившей осуществить «построение системы ор­ганов по традиционной классификации, основанной на конституционных принципах - органы общей и специальной компетенции»" 1 . Указанной классификации в настоящее время придерживается большинство современ­ных ученых-экологов 152 . Так, Н. Б. Мухитдинов разделяет все органы управления в области охраны окружающей природной среды и природо-

Экологическое право России / Под ред. - М„ 1997. С. 185.

148 Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 59.

149 Колбасов О. С. Экология: политика- право. - М., 1976. С. 180.

150 Байсалов С. Б., Ильяшенко Л. Е. Указ. раб. С. 180.

151 Проблемы правовой охрЗаиы окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 61-64.

152 См.: Указ. раб.; Кузнецова Н. В. Указ.
раб.; Петров В. В. Экологическое право России. - М., 1995; Экологическое право
России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. - М, 1997.

Пользования на три блока: а) органы общего управления; б) органы специ­ального управления; в) иные органы |53 .

Сложилось единодушное мнение по поводу того, что органы общей компетенции наряду с охраной окружающей природной среды и природо­пользованием ведают и другими вопросами, входящими в их компетенцию, а органы специальной - специально уполномочены выполнять экологиче­ские функции.

Ввиду того, что функции органов государственного экологического управления довольно разнообразны, ряд авторов производит классифика­цию еще на одном уровне, подразделяя органы специальной компетенции на: координационные (решающие комплексные задачи) и отраслевые (вы­полняющие экологические функции в отношении отдельных природных объектов) 154 ; функциональные (выполняющие межведомственные функции в области координации и управления деятельностью по охране и использо­ванию природных ресурсов) и отраслевые (ведомственные) (на которые возложены функции по непосредственному управлению охраной и исполь­зованием конкретных объектов природы) 155 ; комплексные (выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач), отраслевые (сосредота­чивающие внимание на охране и использовании отдельных природных объ­ектов) и функциональные (выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов) 156 .

По мнению автора, бесспорно деление специальных органов на комплек­сные (синоним - координационные) и отраслевые, но функциональные, т.е. выполняющие одну или несколько экологических функций, стоят особня­ком, т.к. эти функции являются для них второстепенными наряду с перво­очередными задачами, да и вообще их трудно отнести к органам специаль­ной компетенции, т.к. создаются они для решения иных вопросов.

Вызывает сомнение и классификация органов государственного эколо­гического управления, предложенная Б. В. Ерофеевым. Он подразделяет их на органы общей, межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ве­домственной) компетенции. Органы общей компетенции выделяются в силу того, что экологическая функция не является специальной функцией этих

153 Мухитдинов И. Б. Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей
природной среды: проблемы и особенности их решения» //Государство и право.
1992. №8. С. 97.

154 Экологическое право России /Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева.
- М., 1997. С. 192.

155 Баландюк В. Н., Харитонов А. Н. Указ. раб. С. 7-9.

156 Петров В. В. Указ. раб. С. 177.

органов, а их решения распространяются на всех граждан и юридических лиц в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции. Орга­ны межотраслевой компетенции классифицированы в самостоятельную группу, потому что акты, принимаемые ими, обязательны для всех иных ве­домств. Органы управления отраслевой компетенции выделены в связи с тем, что они осуществляют надведомственное регулирование отношений по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к исполнению акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта 157 . Следуя данной классифи­кации, трудно представить, куда отнести Министерство сельского хозяйства РК.

Наиболее удачной, по нашему мнению, является классификация, пред­ложенная М. М. Бринчуком. Он подразделяет все органы государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природо­пользования на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы 158 . В развитие этой идеи мы, в свою очередь, предлагаем подразделить органы специальной компетенции на комплексные и отраслевые. Следует заметить, что на практике органы госу­дарственного управления в данной области довольно сложно классифици­ровать в связи с нескончаемой чехардой, вереницей реорганизаций этих ор­ганов, их слиянием и разъединением, вследствие чего их компетенция варь­ируется от специальной до функциональной.

Итак, систему органов государственного экологического управления со­ставляют:

1) органы общей компетенции - органы, решающие целый комплекс
разнообразных задач, включая и экологические:

Правительство Республики Казахстан;

Местные исполнительные органы;

2) органы специальной компетенции - органы, специально уполномо­
ченные выполнять экологические функции:

а) комплексные органы - органы, выполняющие все или блок экологи­
ческих задач:

Министерство охраны окружающей среды РК;

Территориальные управления охраны окружающей среды;

Министерство сельского хозяйства РК.

б) отраслевые органы - органы, организующие охрану и использование
отдельных природных объектов:

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. - М., 1996. С. 211-213. Бринчук М. М. Указ. раб. С. 226.

Агентство РК по управлению земельными ресурсами;

Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК;

Комитет по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК.
3) функциональные органы - органы, выполняющие одну или не­
сколько экологических функций в отношении всех природных объектов:

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РК;

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстан;

Министерство здравоохранения РК;

Министерство РК по чрезвычайным ситуациям;

Министерство внутренних дел РК;

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан;

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РК.

Рассмотрим компетенцию вышеуказанных органов в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Компетенция Правительства РК в области охраны окружающей при­родной среды закреплена в ст. 16 Экологического кодекса РК. Так, Прави­тельство РК: 1) разрабатывает основные направления государственной по­литики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обращения с отходами, стратегические меры по их осуществле­нию; 2) разрабатывает государственные экологические программы и про­граммы по различным направлениям природопользования, а также в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли; 3) одобряет концепции по раз­личным видам природопользования; 4) принимает решения о предоставле­нии природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 5) утверждает программы по охране окру­жающей среды на республиканском уровне и на особо охраняемых природ­ных территориях; 6) определяет порядок ведения государственного учета, государственных кадастров и государственного мониторинга каждого вида природных ресурсов; 7) утверждает, определяет и устанавливает экологиче­ские требования к хозяйственной и иной деятельности; 8) осуществляет ме­ждународное сотрудничество; 9) объявляет территорию зоной чрезвычай-

ной экологической ситуации и принимает решение о прекращении действия правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации и т. д.

Компетенция местных исполнительных органов в области охраны ок­ружающей природной среды закреплена в Законе РК «О местном государ­ственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. и кон­кретизируется в ст.20 Экологического кодекса РК. Они: 1) организуют раз­работку согласованных с уполномоченным органом в области охраны ок­ружающей среды программ и иных документов, предусматривающих меро­приятия по охране окружающей среды и природопользованию и их реали­зацию на соответствующих территориях; 2) на основании заключений госу­дарственных экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз в пределах своей компетенции запрещают или разрешают строительство или реконструкцию предприятий, сооружений и иных объектов; 3) организуют и проводят в пределах своей компетенции государственную экологическую экспертизу объектов хозяйственной деятельности; 3-1) выдают разрешения на эмиссии в окружающую среду в пределах своей компетенции; 4) органи­зуют общественные слушания при проведении государственной экологиче­ской экспертизы; 5) вносят предложения по разработке документов в облас­ти охраны окружающей среды, передают на рассмотрение уполномоченно­го органа в области охраны окружающей среды инициативные проекты та­ких документов; 6) привлекают для проведения экспертных работ внешних экспертов (физических и юридических лиц), имеющих лицензии на выпол­нение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды; 7) раз­рабатывают в пределах своей компетенции целевые показатели качества окружающей среды; 8) организуют разработку программ по управлению отходами и обеспечивают их выполнение; 9) выделяют земельные участки под строительство объектов по размещению отходов производства и по­требления; 10) обеспечивают строительство объектов по удалению и раз­мещению отходов; 11) обеспечивают соблюдение экологических требова­ний при обращении с коммунальными отходами; 12) осуществляют кон­троль объемов образования отходов и разрабатывают мероприятия и эко­номические стимулы, направленные на снижение объемов образования от­ходов, повышение уровня их повторного или альтернативного использова­ния и сокращение объемов отходов, подлежащих захоронению; 13) прини­мают решение о предоставлении природных ресурсов в природопользова­ние в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 14) осуще­ствляют информирование населения о состоянии природных объектов, на­ходящихся на соответствующей территории; 15) осуществляют регистра­цию проведения общественной экологической экспертизы; 16) разрабаты­вают и представляют уполномоченному органу в области охраны окру-

Жающей среды инвестиционные проекты в области охраны окружающей среды.

Министерство охраны окружающей среды РК является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руково­дство и межотраслевую координацию по вопросам реализации государст­венной политики в области охраны окружающей среды и природопользова­ния и обеспечения экологически устойчивого развития общества.

Компетенция названного Министерства закреплена в ст. 17 Экологиче­ского кодекса РК, а также в Положении о Министерстве охраны окружаю­щей среды РК от 8 декабря 2007 г.

Основными задачами Министерства являются:

1) улучшение качества окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и достижение благоприятного уровня экологически устойчи­вого развития общества;

2) руководство и межотраслевая координация по вопросам реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, природо­пользования и устойчивого развития;

3) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологически устойчивого раз­вития общества;

4) совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного экологического контроля, экономических методов охраны окружающей среды в пределах своей ком­петенции;

5) оптимизация системы охраны окружающей среды и участие в опти­мизации системы природопользования для устойчивого развития;

6) развитие международного сотрудничества в области охраны окру­жающей среды и устойчивого развития;

7) развитие системы распространения информации и просвещения в об­ласти охраны окружающей среды;

8) обеспечение государственного экологического контроля за соблюде­нием природоохранного законодательства, нормативов экологических тре­бований.

Министерство осуществляет следующие функции: 1) вырабатывает предложения по формированию государственной экологической политики и переходу к устойчивому развитию; 2) вырабатывает предложения по фор­мированию политики по эффективному и рациональному использования во­зобновляемых ресурсов и источников энергии, и «прорывным» технологи­ям; 3) осуществляет международное сотрудничество в области охраны ок­ружающей среды и устойчивого развития, включая реализацию междуна-

родных договоров; 4) утверждает в пределах своей компетенции или согла­совывает экологические нормативы и экологические требования по хозяй­ственной и иной деятельности; 5) осуществляет государственное управле­ние в области охраны окружающей среды; 6) проводит единую государст­венную экологическую политику; 7) осуществляет межотраслевую коорди­нацию реализации государственной политики в области охраны окружаю­щей среды и природопользования; 8) осуществляет в пределах своей компе­тенции координацию деятельности физических и юридических лиц в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли, сохранения биоразнообразия, опустынивания и деградации земель; 9) разрабатывает и организует выпол­нение программных документов в сфере охраны окружающей среды и при­родопользования; 10) разрабатывает проекты законодательных и иных нор­мативных правовых актов по вопросам своей компетенции; 11) разрабаты­вает технические регламенты в области охраны окружающей среды; 12) со­гласовывает региональные программы и планы мероприятий по охране ок­ружающей среды; 13) организует ведение Единой системы кадастров при­родных ресурсов; 14) организует ведение Государственного кадастра отхо­дов производства и потребления; 15) организует ведение Государственного кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; 16) организует ведение системы управления отходами; 17) организует ведение Государственного фонда экологической информа­ции; 18) организует ведение государственного мониторинга состояния ок­ружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга, а также осуществляет координацию ведения Единой государственной системы мо­ниторинга окружающей среды и природных ресурсов; 19) организует раз­работку и опубликование Национального экологического атласа; 20) осуще­ствляет управление бесхозяйными опасными отходами, признанными ре­шением суда поступившими в республиканскую собственность и многие другие функции.

Министерство имеет ведомство - Комитет экологического регулиро­вания и контроля, на который возлагается целый ряд функций по: 1) про­ведению государственной экологической экспертизы в пределах своей ком­петенции, а также координации деятельности по осуществлению экологиче­ской экспертизы и выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в Республике Казахстан и осуществлению ее методического руководства; 2) осуществлению контроля за деятельностью должностных лиц местных ис­полнительных органов по организации и проведению государственной эко­логической экспертизы, выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду; 3) выдаче экологических разрешений (разрешения на эмиссии в ок­ружающую среду и комплексные экологические разрешения) в пределах

Своей компетенции; 4) установлению в экологических разрешениях лимитов на эмиссии в окружающую среду; 5) согласованию выдачи лицензий, раз­решений, договоров (контрактов) в области использования природных ре­сурсов в пределах своей компетенции; 6) осуществлению выдачи лицензий на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей сре­ды (подвиды деятельности: природоохранное проектирование, нормирова­ние; работы в области экологической экспертизы; экологический аудит); 7) выдаче разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и со­держащей их продукции, производство работ с использованием озонораз­рушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содер­жащего озоноразрушающие вещества; 8) принятию решения о проведении обязательного экологического аудита; 9) организации и совершенствованию системы государственного регулирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, разрешительной, ли­цензионной и эколого-экспертной деятельности, нормирования и стандар­тов в пределах своей компетенции, а также системы экономических мето­дов и механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды; 10) обеспечению в установленном законода­тельством порядке доступа к экологической информации в пределах своей компетенции; 11) согласованию разрешений на специальное водопользова­ние; 12) участию в согласовании бассейновых схем комплексного использо­вания и охраны водных объектов, подготовке бассейновых соглашений, разработке государственных (региональных и бассейновых) программ по использованию, воспроизводству и охране водных объектов, а также в реа­лизации бассейнового принципа управления водными ресурсами в пределах своей компетенции; 13) организации ведения реестра наилучших доступных технологий; 14) ведению Государственного реестра природопользователей и источников загрязнения окружающей среды; 15) ведению реестра проек­тов нормативных правовых актов, прошедших государственную экологиче­скую экспертизу; 16) осуществлению контроля за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан при выполнении процедуры оценки воздействия на окружающую среду; 17) осуществлению государственного экологического контроля за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологических требований; 18) согласованию программ производ­ственного экологического контроля; 19) совершенствованию деятельности служб лабораторно-аналитического контроля в системе органов государст­венного экологического контроля; 20) составлению перечня общественных объединений, в уставе которых предусмотрены функции общественного экологического контроля и т.д.

Компетенция отраслевых органов - Агентства РК по управлению зе­мельными ресурсами, Комитета геологии и недропользования Министерст­ва энергетики и минеральных ресурсов РК, Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК, Комитета лесного и охотничьего хо­зяйства Министерства сельского хозяйства РК, Комитета рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК - будет рассмотрена в соответст­вующих разделах Особенной части нашего пособия.

Рассмотрим компетенцию функциональных органов управления.

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РК является ведомством, осуществляющим специаль­ные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководст­во в области обеспечения режима нераспространения ядерного оружия и ре­гулирования безопасного использования атомной энергии в Республике Ка­захстан. Его компетенция закреплена в Положении от 23 сентября 2000 г. Основными задачами Комитета выступают: государственное регулирование в области использования атомной энергии; обеспечение работы государст­венной системы учета и контроля ядерных материалов и источников иони­зирующего излучения; государственный контроль экспорта и импорта това­ров и услуг в области использования атомной энергии; участие в экспорт­ном контроле ядерных материалов, технологий, оборудования, установок и иных объектов, перечни которых устанавливаются международными режи­мами нераспространения, а также источников радиоактивного излучения и изотопной продукции; государственный надзор за обеспечением ядерной и радиационной безопасности на территории Республики Казахстан, контроль противоаварийного планирования на объектах использования атомной энергии, а также надзор за обеспечением физической защиты ядерных ма­териалов и установок.

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстан осуществляет экологические функции в соответствии с зада­чами, возложенными на него Таможенным кодексом РК от 5 апреля 2003 г.

В п. 11 ст. 19 Таможенного кодекса говорится, что одной из основных задач таможенных органов РК является обеспечение в пределах своей ком­петенции мер по защите национальной безопасности, жизни и здоровья че­ловека, охране окружающей среды. Непосредственное участие этих органов в природоохранительных мероприятиях осуществляется в соответствии с планами совместных мероприятий, которые разрабатываются Комитетом таможенного контроля и заинтересованными органами на определенные периоды времени. Так, по этим планам таможенные органы усилили прове­дение досмотра авиапассажиров, вылетающих за пределы РК, активизиро­вали работу таможенных постов на автомобильных и железнодорожных пе-

реходах с целью выявления и пресечения попыток вывоза ценных хищных ловчих птиц в сопредельные с Республикой Казахстан государства.

Таможенные органы оказывают содействие природоохранительным ор­ганам не только в рамках специально разработанных планов, оно осуществ­ляется и в процессе выполнения обычных функциональных обязанностей. Пресекая случаи экологической контрабанды, таможенные органы обеспе­чивают природоохранительные органы необходимой информацией и пре­доставляют им возможность проследить путь к истокам экологического правонарушения. Предметом экологической контрабанды могут являться токсические, радиоактивные вещества, отходы, редкие растения, животные, незаконно добытые богатства недр.

Министерство здравоохранения РК является центральным исполни­тельным органом Республики Казахстан, осуществляющим государственное регулирование в области охраны здоровья граждан, медицинской и фарма­цевтической науки, медицинского и фармацевтического образования, сани­тарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения лекарст­венных средств, контроля за качеством медицинских услуг.

В соответствии с Положением от 28 октября 2004 г. Министерство вы­полняет следующие функции в данной области: взаимодействует с общест­венными организациями в области охраны здоровья граждан, формирова­ния здорового образа жизни, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществляет организацию и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях; руководит деятельностью государственных учре­ждений санитарно-эпидемиологической службы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на территории РК; организует охрану территории РК от завоза и распространения карантинных заболеваний; взаимодействует с государственными органами по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на ведомственных объектах санитарно-эпидемиологического надзора РК, утверждает санитарные правила и нор­мы, гигиенические нормативы в пределах своих полномочий. В целях реа­лизации своих задач и осуществления своих функций Министерство имеет право осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический над­зор и принимать меры административного воздействия за нарушения сани­тарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов.

Экологическая деятельность Министерства по чрезвычайным ситуа­циям РК осуществляется в соответствии с законом РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» от 5 июля 1996 г. и По­ложением о Министерстве по чрезвычайным ситуациям РК, утвержденным постановлением Правительства РК от 28 октября 2004 г.

Основными задачами этого ведомства является участие в разработке и реализации государственной политики в области предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по­жарной безопасности и горного надзора.

Экологическая деятельность органов Министерства внутренних дел РК осуществляется в соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. Данным Законом на орга­ны внутренних дел возложена обязанность участвовать в проведении каран­тинных, санитарных и экологических мероприятий и предоставлено право: контролировать соблюдение организациями и гражданами требований при­родоохранного и ветеринарного законодательства, санитарных норм и пра­вил; проводить в присутствии представителей администрации организации проверку выполнения этих требований; приостанавливать частично или полностью работу организаций, отдельных производств и участников при нарушениях, содержащих угрозу окружающей среде, возникновения эпиде­мий и эпизоотии. Кроме того, в задачи, поставленные перед ОВД РК, вхо­дят выявление, пресечение и раскрытие экологических правонарушений, в т. ч. и экологических преступлений, охрана природных объектов, обеспече­ние экологического правопорядка.

Рассмотрев компетенцию МВД РК, можно сделать вывод о том, что эта структура является самостоятельным органом в системе органов государст­венного управления в области охраны окружающей природной среды и при­родопользования. Она относится к функциональным органам, т. е. выпол­няющим одну или несколько экологических функций наряду с другими за­дачами.

Место органов МВД РК в системе органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования оп­ределено еще постановлением ЦК КПСС Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г., где Министерство внутренних дел названо самостоятель­ным органом государственного управления в области охраны природы.

МВД РК относится к числу государственных органов, решающих задачи в области охраны окружающей природной среды с помощью организацион­но-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление закон­ности и правопорядка.

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан регулирует отношения, связанные с использованием земель населенных пунктов.

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РК осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением от 18 октября 2000 г. Его экологической функ-

Цией является нормирование (стандартизация) качества окружающей при­родной среды.

3. Понятие и виды экологического контроля в Респуб­лике Казахстан

В соответствии с п.38 ст.1 Экологического кодекса РК государственный экологический контроль - деятельность уполномоченного органа в облас­ти охраны окружающей среды по контролю за соблюдением экологическо­го законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружаю­щей среды и экологических требований.

На наш взгляд, недостатком данного понятия является то, что здесь по­нятие «контроль» объясняется через понятие «контроль», а это неправильно.

Сущность контроля как функции социального управления состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляе­мый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - при­ведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех

социальных регуляторов.

В связи с охраной окружающей природной среды сущность и цели кон­троля можно сформулировать следующим образом: сущность экологиче­ского контроля состоит в том, что орган экологического контроля осущест­вляет наблюдение и проверку того, как подконтрольный субъект соблюдает экологические требования в своей хозяйственной или иной деятельности; основной целью экологического контроля является блокирование отклоне­ний деятельности подконтрольного субъекта от установленных экологиче­ских требований, а при обнаружении нарушений - определение мер по их устранению и недопущению впредь.

Контроль как функция социального управления состоит из нескольких элементов. В данном вопросе автор согласен с мнением В. Г. Татаряна и И. А. Омарова, которые выделяют три элемента контроля:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, всей деятельности подконтрольного органа;

Проверку путей и средств выполнения задания, иного предписания, по­ручения;

Принятие мер для устранения недостатков, исправления положения и так далее, наказания виновных или поощрения отличившихся служащих" 60 .

Применительно к экологическому контролю можно выделить следую­щие три элемента:

а) проверку фактических результатов экологической деятельности
природопользователя с точки зрения не только законности, но и целесооб­
разности проверяемых действий, решений;

б) проверку путей и средств выполнения природопользователем своих
функций с точки зрения соответствия требованиям экологического законо­
дательства;

в) принятие мер для устранения экологических нарушений, привлече­
ния к ответственности виновных.

По нашему мнению, экологический контроль - это деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами, КФХ требо­ваний экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранению экологических правонарушений и привлечению к ответст­венности правонарушителей.

Объектом экологического контроля выступает деятельность подкон­трольных субъектов по соблюдению экологического законодательства.

Субъектов экологического контроля можно подразделить на контро­лирующих и подконтрольных.

К контролирующим субъектам относятся органы государственного эко­логического управления, осуществляющие функции экологического кон­троля, их должностные лица, ведомства в отношении своих подведомствен­ных подразделений, предприятия в пределах самого предприятия, общест­венные объединения.

К подконтрольным субъектам относятся как физические, так и юридиче­ские лица, а также КФХ являющиеся природопользователями.

Экологический контроль выполняет ряд функций.

Информационная функция экологического контроля состоит в том, что контролирующие субъекты получают информацию о деятельности под­контрольных субъектов в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, а подконтрольные субъекты узнают о последствиях контрольных проверок.

Предупредительная функция экологического контроля заключается в том, что подконтрольные субъекты, зная о предстоящих контрольных про­верках и возможности привлечения их к ответственности за невыполнение

159 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 23.

Татарин В. Г., Омаров И. А. Казахстанское административное право. - Алматы, 1997. С. 300.

экологических требований, будут соблюдать нормы экологического законо­дательства и не допустят совершения со своей стороны экологических пра­вонарушений.

Карательная функция экологического контроля проявляется в приме­нении мер ответственности к подконтрольным субъектам, допускающим нарушения экологического законодательства в процессе своей хозяйствен­ной и иной деятельности.

Экологический контроль можно классифицировать на виды по различным критериям.

В Экологическом кодексе РК имеется следующая классификация:

1) экологический контроль;

2) контроль за использованием и охраной земель;

3) контроль в области использования и охраны водного фонда;

4) контроль в области изучения и использования недр;

5) контроль в области лесного законодательства Республики Казахстан;

6) контроль в области охраны, воспроизводства и использования живот­ного мира;

7) контроль в области особо охраняемых природных территорий.
Данная классификация не вполне понятна, так как здесь наряду с видами

контроля в области использования и охраны отдельных природных ресурсов выделяется экологический контроль в области особо охраняемых природных территорий. Также не ясно, что же понимается под экологическим контро­лем, ведь это обобщающее понятие.

Приведем несколько оптимальных классификаций.

В зависимости от природного объекта, в отношении которого осуществля­ется деятельность подконтрольных субъектов, можно выделить два вида: комплексный (интегрированный) и поресурсный (пообъектный).

Комплексный (интегрированный) контроль проводится за сохранно­стью окружающей природной среды в целом. Сюда же можно отнести кон­троль в области особо охраняемых природных территорий.

Поресурсный (пообъектный) - по отдельным природным ресурсам или объектам охраны окружающей среды. Он подразделяется на контроль:

За использованием и охраной земель;

За охраной недр;

За использованием и охраной водных ресурсов;

За состоянием, воспроизводством, охраной, защитой и использова­нием лесов;

За охраной, воспроизводством и использованием животного мира;

За охраной атмосферного воздуха.

В зависимости от того, какие подконтрольные субъекты контролируются, экологический контроль делится на надведомственный и внутриведомственный.

Надведомственный контроль осуществляется контролирующими ор­ганами в отношении субъектов, которые хотя и подконтрольны этим орга­нам, но являются самостоятельными структурами. Таким образом, осущест­вляет экологический контроль органами Министерства охраны окружаю­щей среды РК.

Внутриведомственный контроль производится каким-либо ведомст­вом в отношении своих структурных подразделений. Например, в системе Министерства юстиции РК имеются предприятия-природопользователи, а именно - исправительно-трудовые учреждения, деятельность которых ос­нована на использовании природных ресурсов. Большей частью это сель­скохозяйственные ИТУ, реже - лесозаготовительные и горнодобывающие (например, в Володарской колонии строгого режима в Кокшетауской об­ласти до 500 осужденных работали на урановых рудниках). Контроль за правильным использованием земель, вод, лесов, недр, проведением всех не­обходимых мероприятий по их охране от загрязнения промышленными от­ходами, сточными водами систематически осуществляется Департаментом уголовно-исполнительной системы при Министерстве юстиции РК.

Экологический контроль в зависимости от субъектов, его осуществляю­щих, делится на: государственный, производственный и общественный.

Правовую основу государственного экологического контроля состав­ляют Экологический кодекс РК (гл. 12-13), и соответствующие разделы Зе­мельного, Водного, Лесного кодексов РК, Законов РК «О недрах и недро­пользовании», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях».

Целью государственного экологического контроля в соответствии со ст.111 ЭК РК являются обеспечение экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов, устойчивое использование биологи­ческих ресурсов, повышение конкурентоспособности национальной про­дукции.

Государственный экологический контроль служит выполнению сле­дующих задач:

1) формирование ответственного отношения природопользователей к окружающей среде;

2) предупреждение нарушений в области экологического законодатель­ства Республики Казахстан (ст.113 ЭК РК).

Особенностями государственного экологического контроля является то, что он носит надведомственный характер, осуществляется от имени госу­дарства и обеспечивается мерами юридической ответственности.

Государственный экологический контроль может осуществляться в фор­ме предупредительного, текущего и последующего.

Предупредительный контроль присутствует на стадиях планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности, влияющей на со­стояние окружающей природной среды, ввода объектов в эксплуатацию.

Текущий контроль применяется на стадии осуществления природо-пользователем своей деятельности.

Последующий контроль необходим при проверке реального исполне­ния соответствующих решений, предписаний контролирующих органов, вынесенных в результате предыдущей проверки.

Государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции - органами Министерства охраны окружающей среды РК, Комитета геоло­гии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, Агентства РК по управлению земельными ресурсами и т. д. (государст­венный специальный экологический контроль) и местными исполнитель­ными органами - акиматами (государственный общий экологический кон­троль).

В соответствии со ст. 117 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе:

1) взаимодействовать с природопользователями, физическими лицами и общественными объединениями;

2) беспрепятственно посещать проверяемые объекты, в том числе воен­ные и оборонные, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

3) входить на территорию физических и юридических лиц с измеритель­ными приборами и оборудованием для отбора проб и, при необходимости, с привлечением специалистов и представителей общественности делать не­обходимые измерения, брать пробы (в том числе образцы товаров и мате­риалов) и анализировать их;

4) запрашивать и получать документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологиче­ского контроля;

5) в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, инициировать отзыв лицензий и (или) расторжение договора (контракта) на использование и изъятие природных ресурсов и (или) приостановление и аннулирование экологических и иных разрешений на природопользование в случае нарушений природопользователем экологических норм и требова­ний, повлекших значительный ущерб окружающей среде и (или) здоровью населения;

6) выносить предписания физическим и юридическим лицам об устране­нии нарушений экологического законодательства Республики Казахстан;

7) предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запреще­нии хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением за­конодательства Республики Казахстан;

8) рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, направлять в соответствующие органы мате­риалы о привлечении лиц к административной или уголовной ответственно­сти;

9) определять или принимать участие в определении размера ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения экологического за­конодательства Республики Казахстан, выносить предписания о возмеще­нии вреда и предъявлять иски в суд;

10) обращаться в прокуратуру и правоохранительные органы за оказани­ем содействия для предотвращения или пресечения действий нарушителей экологического законодательства Республики Казахстан;

11) вносить компетентному органу предложения о прекращении дейст­вия контракта на проведение операций по недропользованию в случаях от­каза подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о при­остановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и до­бычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих при­чин в срок, достаточный для их устранения; непринятие недропользовате­лями мер, предусмотренных экологическим законодательством Республики Казахстан; невозможность устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию; существенное нарушение подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ в преде­лах своей компетенции.

Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, в случаях, предусмотренных законодательством Республики Ка­захстан, имеют право на хранение, ношение и применение специальных средств (специализированных средств связи, фото-, видеоаппаратуры, средств измерений).

В соответствии со ст. 118 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, обязаны:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан;

2) соблюдать требования законодательства Республики Казахстан;

3) информировать правоохранительные органы о фактах нарушения эко­логического законодательства Республики Казахстан, в которых содержатся признаки уголовно наказуемого деяния;

4) взаимодействовать с другими государственными органами, а также физическими и (или) юридическими лицами по вопросам обеспечения со­блюдения экологического законодательства Республики Казахстан;

5) сохранять конфиденциальность инспекторской информации;

6) соблюдать правила служебной этики.

Свои права и обязанности должностные лица контролирующих органов реализуют в ходе инспекторских экологических проверок.

Инспекторская экологическая проверка - комплекс мероприятий, по­средством которых должностными лицами, осуществляющими государст­венный экологический контроль, проводятся сбор и анализ информации о соблюдении природопользователями экологического законодательства Рес­публики Казахстан (ст.119 ЭК РК).

Инспекторские экологические проверки подразделяются на следующие виды:

1) плановая - проверка, запланированная уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и проводимая с учетом установленных Экологическим кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан временных интервалов по отношению к предшествующим про­веркам;

2) внеплановая - проверка, назначаемая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в случаях необходимости оперативного реагирования на чрезвычайные экологические ситуации, непосредственного выявления нарушений экологического законодательства Республики Казах­стан либо поступления об этом информации, а также ввода и вывода объек­тов из эксплуатации, существенных изменений в технологии производства, контроля за выполнением предписаний об устранении нарушений, выявлен­ных в результате плановой проверки;

3) встречная - проверка, проводимая в отношении третьих лиц в случае, если при проведении проверок возникает необходимость в получении до­полнительной информации, связанной с указанными лицами;

4) рейдовая - одновременная проверка нескольких хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения ими отдельных требований экологиче­ского законодательства Республики Казахстан;

5) комплексная - проверка, проводимая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды совместно со специально уполномо­ченными государственными органами.

Запрещается проведение иных видов инспекторских экологических про­верок, кроме установленных настоящим Кодексом.

В ст. 120 ЭК РК установлены периодичность и сроки проведения ин­спекторских экологических проверок. Плановые инспекторские экологиче­ские проверки проводятся не чаще одного раза в год. После проведения плановой или комплексной проверки у природопользователя проведение у него других видов инспекторских экологических проверок, за исключением внеплановых и встречных, в течение текущего календарного года не допус­кается.

Срок проведения инспекторских экологических проверок, указываемый в акте о назначении проверки, не должен превышать тридцать рабочих дней с момента его вручения для субъектов частного предпринимательства, кро­ме особо сложных случаев.

Инспекторские экологические проверки природопользователей, которые в течение трех лет выполняют производственные экологические програм­мы, не допускают нарушений экологического законодательства Республики Казахстан, своевременно, полно и качественно предоставляют отчетную документацию, проводятся не чаще одного раза в три года, за исключением случаев аварийного загрязнения окружающей среды.

При проверке вопросов особой сложности срок проведения инспектор­ской экологической проверки может продлеваться уполномоченным орга­ном в области охраны окружающей среды с уведомлением органа по право­вой статистике на срок не более тридцати календарных дней.

Производственный экологический контроль осуществляется самими природопользователями, в частности, предприятиями в отношении своей деятельности.

Целями производственного экологического контроля являются:

1) получение информации для принятия решений в отношении экологи­ческой политики природопользователя, целевых показателей качества ок­ружающей среды и инструментов регулирования производственных про­цессов, потенциально оказывающих воздействие на окружающую среду;

2) обеспечение соблюдения требований экологического законодательст­ва Республики Казахстан;

3) сведение к минимуму воздействия производственных процессов при­родопользователя на окружающую среду и здоровье человека;

4) повышение эффективности использования природных и энергетиче­ских ресурсов;

5) оперативное упреждающее реагирование на нештатные ситуации;

6) формирование более высокого уровня экологической информирован­
ности и ответственности руководителей и работников природопользовате-
лей;

7) информирование общественности об экологической деятельности
предприятий и рисках для здоровья населения;

8) повышение уровня соответствия экологическим требованиям;

9) повышение производственной и экологической эффективности систе­мы управления охраной окружающей среды;

10) учет экологических рисков при инвестировании и кредитовании
(ст. 128 ЭК РК).

Основные задачи этого вида контроля - проверка выполнения планов и мероприятий предприятия по охране окружающей природной среды, про­верка соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на ок­ружающую природную среду и т. д.

Производственный экологический контроль осуществляется руководи­телями предприятий, экологическими службами предприятия, если таковые имеются, инженерами по охране окружающей среды, другими руководите­лями функциональных служб. Он проводится природопользователем на ос­нове программы производственного экологического контроля, разрабаты­ваемой природопользователем и согласованной с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

В программе производственного экологического контроля устанавлива­ются обязательный перечень параметров, отслеживаемых в процессе произ­водственного экологического контроля, критерии определения его перио­дичности, продолжительность и частота измерений, используемые инстру­ментальные или расчетные методы.

Правовую основу указанного вида контроля составляет Глава 14 «Про­изводственный экологический контроль» Экологического кодекса РК.

Общественный экологический контроль осуществляется обществен­ными объединениями по их инициативе, договорам с природопользовате-лями и специально уполномоченными государственными органами в облас­ти охраны окружающей природной среды. Его особенностью является то, что этот вид контроля не подкреплен принудительной силой государства, меры его воздействия носят рекомендательный, а не обязательный харак­тер.

Общественный экологический контроль проводится в целях привлече­ния общественности к экологическим проблемам государства (ст. 135 ЭК РК).

Правовую основу общественного экологического контроля составляют Глава 15 «Общественный экологический контроль» ЭК РК, Закон РК «Об

Порядок проведения общественного экологического контроля опреде­ляется общественными объединениями в соответствии с их уставами.

Экологическое управление - урегулированная нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

В настоящее время система органов государ­ства, осуществляющих функции в сфере приро­допользования и охраны окружающей природ­ной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы ор­ганов государственного экологического управле­ния -органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государст­венные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, со­здании организационных и правовых основ природоохранительной деятель­ности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные ад­министрации), которые выполняют функции государственного регулирова­ния и контроля в области природопользования и охраны окружающей при­родной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органыспециальной компетенции - это государственные органы, специ­ально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполня­емых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющиенадведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей сре­ды - Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Государствен­ный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России).

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных феде­ральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда. Важными функциями, которые осуществляет МПР России и его территориальные ор­ганы, являются установление лимитов природопользования и предоставле­ние лицензий на пользование природными объектами.

Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологичес­кой безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуще­ствляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Госкомэкология России проводит экологическую политику государства и несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. Для выполнения функций Госкомэкологии как центрального органа экологического управления в стране зако­нодательство наделяет его обширными полномочиями, в том числе:

ВОПРОС43

Экологическое законодательство считает, что объектом правовой охраны выступает природная среда, которая суще­ствует вне воли человека и независимо от его сознания как объективно данная реальность. Источниками экологического права являются норма­тивно-правовые акты, в которых содержатся правовые нор­мы, регулирующие экономические отношения. В их числе законы, указы, постановления и распоряжения правительст­венных органов, а также нормативные документы отдельных министерств и ведомств. Большое значение придается меж­дународно-правовым актам в области охраны природной среды и регулирующим началам рационального природо­пользования при безусловном примате международного пра­ва. В связи с суверенизацией России, распадом СССР имела место ревизия основ законодательства РФ, в том числе экологической направленности, разработан и принят Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Зе­мельный кодекс» (1991 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.), «Основы лесного законодательства» (1993 г.) и других зако­нотворческих актов. Новое экологическое законодательство устраняло не­достатки прежней системы правового регулирования, осо­бенно в части сокращения числа порученческих норм, кото­рыми были наполнены основы законодательства СССР и со­юзных республик о земле, недрах, воде, лесах, животном мире, атмосферном воздухе и пр. Значительному сокраще­нию подверглась декларативная часть принимаемых законов.

Система экологического законодательства базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.), Дек­ларация прав и свобод человека и гражданина (1991г.) и Конституция Российской Федерации, что явилось выраже­нием свободного волеизъявления народов, населяющих дан­ную территорию (1993 г.).

ВОПРОС 45.

Экономический механизм природопользования представляет собой систему методов, способов и инструментов взимания государством платы с хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности природные ресурсы, и распределения всей совокупности полученных средств на природовосстановительные и природоохранные мероприятия.

Существует шесть основных принципов экономического регулирования природопользования.

1. Принцип платности. В соответствии с этим принципом использование природных ресурсов в процессе хозяйственной деятельности возможно только за плату.

2. Принцип научной обоснованности охраны окружающей среды. Этот принцип означает разумное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Научная обоснованность охраны окружающей среды необходима при разработке и использовании экономических методов регулирования природопользования.

3. Принцип экономической ответственности. Принцип обосновывает обязанность природопользователей возмещать ущерб, нанесенный природной среде, здоровью людей и их имуществу в результате совершения экологических правонарушений.

4. Принцип комплексности. Основан на стремлении к многоцелевому использованию природных ресурсов, развитию малоотходных и безотходных технологий, глубокой переработке сырья.

5. Принцип хозяйственного расчета. В соответствии с этим принципом требуется увязка экологизации производства на каждом предприятии с его эффективностью и прибыльностью.

6. Принцип соблюдения баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями – это принцип соблюдения баланса между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей.[Фомичева Е. В.]

Среди методов экономического регулирования природопользования различают метод экономического стимулирования производства экологически чистой продукции, выпускаемой с помощью применения экологически чистых технологий, и метод экономического сдерживания развития экологически грязного производства.

Экономическое стимулирование природопользования рассматривается как привлечение государством природопользователей к наиболее рациональному использованию природных ресурсов. Существуют следующие основные направления экологического стимулирования:

1) стимулирование природопользователей к наиболее рациональному использованию природных ресурсов, а также к охране окружающей природной среды;

2) стимулирование к активной деятельности работников, занятых в природоохранных, природовосстановительных, ресурсосберегающих и энергосберегающих мероприятиях;

3) стимулирование создания безопасных условий труда работников предприятия.

Метод экономического сдерживания предполагает воспрепятствование появлению и развитию экологически грязных технологий и способов производства продукции. Экономическое сдерживание экологически грязного производства основывается на двух принципах: принцип экологического приоритета и принцип соответствия.

ВОПРОС 46

Для финансирования неотложных природоохранных мероприятий создаются республиканские, областные, городские внебюджетные фонды охраны природы. Внебюджетные фонды охраны природы образуются за счет:
* средств, поступающих от юридических и физических лиц;
* платежей за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
* платы за размещение отходов;
* штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов;
* добровольных взносов юридических лиц;
* пожертвований граждан и других поступлений;
* долевого участия природопользователей в финансировании природоохранных работ;
* доходов от проведения денежно-вещевых лотерей.
Средства указанных фондов расходуются на внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, развитие экологического воспитания и образования и другие нужды, связанные с охраной окружающей среды.
Лимиты на пользование природными ресурсами представляют собой установленные природопользователям на определенный период времени объемы предельного типа пользования природных ресурсов, загрязняющих веществ, размещения отходов.
Оплата природных ресурсов включает два вида платежей:
1) платежи за пользование природными ресурсами;
2) платежи за выбросы загрязняющих веществ и плату за размещениие отходов.
Большое значение имеют следующие методы негативной мотивации:платежи за потребление природных ресурсов (нормативное и сверхнормативное);
1 платежи за загрязнение окружающей среды (нормативное и сверхнормативное);
2штрафы за нарушение норм и правил рационального природопользования;
3 возмещение нанесенного ущерба государству и другим природонользователям;
4 прямое воздействие на фонды экономического стимулирования предприятий (установлением специальных фондообразующих или фондокорректирующих показателей, отражающих качество природоохранной работы).
Экономические санкции могут, в лучшем случае, обеспечить выполнение нормативов, но не улучшение их и не выявление резервов. Они сокращают финансовые возможности предприятий. Осуществление многих природоохранных мероприятий не является экономически выгодным для предприятий. Поэтому для производства и природоохранной деятельности предприятий предпочтительны позитивные методы экономического стимулирования.

В целом в развитых странах мира находят применение более 150 различных методов экономического стимулирования, из которых свыше 50% составляют различные платежи, около 30% - субсидии, 20% приходится на другие виды экономических стимулов.
В 70-80 гг. XX в. сформировался особый рынок разрешений на загрязнение. Рынком разрешений на выбросы называют конкурентную систему распределения нрав на выбросы посредством купли-продажи лицензий после их распределения между участниками рынка.

ВОПРОС 47.

Зарубежный опыт экономического стимулирования природоохранной деятельности
В ведущих странах Запада в настоящее время используются следующие основные инструменты ценового экологического регулирования:
1.Платежи за загрязнение окружающей среды . Представляют собой выплату предприятиями-природопользователями определенных сумм в бюджет государства за “услуги” разбавления и ассимилирования их отходов, сбросов сточных вод в водоемы, выбросов в атмосферу, складирование твердых отходов. Система экологических платежей наталкивается на сопротивление в странах с развитым рыночным хозяйством еще и по той причине, что в ней усматривают как бы оправдание самого факта загрязнения (“загрязняй, но плати”). Следовательно, постоянные платежи за выбросы могут способствовать ухудшению качества окружающей среды.
2.Платежи за пользование муниципальными очистными сооружениями . Являются по существу платой за услуги местных органов власти. Применяются единые, а также индивидуальные тарифы платежей в зависимости от объемов и состава загрязнений (стоки, твердые отходы и др.), переданных на очистные сооружения и мусороперерабатывающие заводы. Во многих странах этот вид платежей учитывается в тарифах за муниципальные услуги.
3. Ресурсные платежи . Вносятся за право пользования природными ресурсами, их воспроизводство и охрану. Для исчерпаемых ресурсов применяются следующие виды:
а) налог на объем продаж, который способствует снижению темпов извлечения ресурса на ранних этапах, так как приводит к повышению цен на данный ресурс;
б) налог на прибыли, иначе называемый рентным, также способствует снижению темпов извлечения ресурса природы;
в) ройялти - выплата компаниями правительству определенного процента стоимости извлеченного ресурса; является по сути налогом на валовой доход от продажи.
4. Экологический налог в ценах на продукцию - надбавка к цене продукции, производство которой или дальнейшее использование отрицательно влияет на окружающую среду. Служит средством вытеснения с рынка экологически “грязных” продуктов и технологий. 5. Дифференциация налогов на прибыль представляет собой систему применения льготных налогов для предприятий, выпускающих экологически чистую продукцию, и, наоборот, завышенных нормативов налога для предприятий, которые выпускают “грязную” продукцию.
6. Субсидии представляют собой государственную помощь природопользователям в проведении природоохранных мероприятий. Существуют следующие их виды:
а) гранты (стипендии) - безвозмездная финансовая помощь государства предприятию для реализации крупномасштабного проекта по значительному снижению загрязнения окружающей среды;
б) мягкие ссуды или низкопроцентные кредиты предприятиям на осуществление экологизации производства (совершенствование технологий);
в) налоговые льготы (например, по подоходным налогам, налоговые скидки на ускоренную амортизацию природоохранного оборудования, снижение налога на механические транспортные средства, использующие “незагрязняющие” виды топлива и т. п.).
7. Экологическое страхование - страхование экономической ответственности предприятий-источников повышенного экологического риска за причинение экономического ущерба третьим лицам в связи с аварийным и внезапным загрязнением окружающей среды.
Во многих развитых странах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварийного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхования гражданской ответственности предприятий.
Механизм торговли правами на выбросы в США, где он получил наибольшее распространение, уже показал высокую эколого-экономическую эффективность, обеспечивая значительную экономию средств на охрану окружающей среды за счет разницы в себестоимости борьбы с загрязнениями на различных предприятиях.
1. Баббл-принцип (принцип “пузыря”, или “облака”), в соответствии с которым норматив выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспечения соблюдения этого норматива. Теперь не каждая “дымящая труба”, а территория региона в целом, отдельные источники эмиссии загрязнений которой как бы формируют “облако”, становится объектом установления экологических нормативов. Цель “баббл-принципа” - развязать предприятиям руки для достижения наибольшей экономической эффективности за счет оптимального перераспределения выбросов между участниками рынка. Например, если на одной территории расположены крупная электростанция и несколько мелких котелен, то оказывается выгоднее улавливать оксиды серы и азота на крупном источнике, чем пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого загрязнителя. Принцип “пузыря” создает условия для торговли правами на загрязнение на уровне региона.

ВОПРОС 49
Охрана окружающей среды – одна из актуальнейших проблем современности. Именно этот фактор предопределил участие в решении экологических проблем подавляющего большинства международных организаций. Их количество постоянно возрастает главным образом за счет организаций, специально ориентированных на природоохранительную проблематику. Некоторые из них специально созданы для охраны окружающей среды, другие – выполняют, наряду с другими функциями, отдельные функции по ее охране.

Россия активно участвует в работе многих международных экологических организаций. Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

С точки зрения правового статуса международные экологические организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды вносит ООН. В природоохранительной деятельности участвуют все главные органы и специализированные учреждения ООН – Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, региональные экономические комиссии (например, Европейская экономическая комиссия), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др.

В контексте решений Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.) Генеральная Ассамблея ООН одобрила в декабре 1972г. резолюцию № 2997 «Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды». Этой резолюцией был учрежден новый межправительственный орган по вопросам охраны окружающей среды в рамках ООН – Программа ООН по окружающей среде (United Nations Environment Programme – ЮНЕП). ЮНЕП занимает положение основного вспомогательного органа ООН. Через Экономический и Социальный Совет ЮНЕП ежегодно представляет доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН.

Все органы управления можно разделить на 2 вида:

· осуществляющие общее управление;

· специальные органы для управления.

Органы общего управления.

ОГВ, осуществляющий общее управление на федеральном уровне – Правительство РФ. В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

Полномочия правительства в сфере ООС определены в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:

· Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области ООС и обеспечения экологической безопасности;

· организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов и регулированию природопользования.

На уровне субъектов общее управление в сфере ООС осуществляют соответствующие ОГВ субъектов общей компетенции.

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ» в ст.21 устанавливает полномочия высшего исполнительного органа ГВ субъекта:

· разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта;

· участвует в проведении единой государственной политики в области, среди прочего, экологии.

На местном уровне названную деятельность осуществляют ОМСУ, которые наделены полномочиями по решению многих вопросов, связанных с экологией ФЗ «Об общих принципах организации МСУ».

Специальные исполнительные органы

· Министерство природы РФ – центральное место занимает

· Федеральная служба (ФС) по гидрометеорологии и мониторингу ОС

· ФС по надзору в сфере природопользования

· Федеральное агентство (ФА) водных ресурсов

· ФА по недропользованию

· Министерство здравоохранения и социального развития

· ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

· Министерство сельского хозяйства

· ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору

· ФС государственной регистрации, кадастра и картографии

· ФА лесного хозяйства

· ФА по рыболовству

· Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

Муниципальное экологическое управление.

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России. Это наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.

На местном уровне осуществляется ОМСУ.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», к вопросам местного значения поселения относятся:

· организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения;

· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

· озеленение территории;

· организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

· другие.

Вопросы местного значения муниципального района:

· организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

· организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

· создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

· другие.

Круг вопросов местного значения городского округа:

· организация водоснабжения населения, водоотведения

· организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

· организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

· другие.

27. Экологическое планирование: понятие, виды, цели, порядок осуществления

Экологическое планирование – это планирование определенной группы мероприятий, направленных на восстановление ОС, сохранение, уменьшение негативного воздействия, а планирование хозяйственной деятельности должно осуществляться так, чтобы не создавать потенциальную опасность для ОС.

Деятельность по большей части не столько правовая, сколько организационная. Полномочия в сфере планирования есть и у РФ, и у субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Плановая документация (2 вида):

· доктрины, концепции, основы экологической политики. На сегодняшний момент в 2002 году утверждена экологическая доктрина. Длинный и бессмысленный документ. Сейчас Министерство природных ресурсов и экологии разрабатывает новый документ «Основы экологической политики до 2030 года», с перспективой утверждения в Правительстве РФ, концепция и структуры размещены на сайте Министерства природных ресурсов и экологии. Принципиальных отличий от экологической доктрины нет, но он к нам более адаптирован.

· целевые экологические программы.

Ст.3 ФЗ «Об охране ОС» закрепляет принцип учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Ст.44 требует при планировании и застройке городских и сельских поселений соблюдения требований в области ООС, принимать меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановления природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством.

Ст.55: при планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст.69).

Планирование находит свое отражение в федеральных программах. Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ».

Программа социально-экономического развития РФ - комплексная система целевых ориентиров социально - экономического развития РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В нашем случае, в указанных программах должна быть также определена государственная политика в области ООС.

Планирование осуществляется посредством разработки и утверждения программ. Под эти программы предусматривается бюджетное финансирование.

Бюджет финансирует

· программы;

· деятельность органов, которые осуществляют свои полномочия на это финансирование осуществляют в том числе и мероприятия в сфере охраны окружающей среды.

До охраны окружающей среды, понятно, это финансирование органов государственной власти доходит, на самом деле, очень немного.