Реализация административно-правовых норм. Формы реализации норм административного права Понятие реализации административно правовых норм

Процесс управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности вызывает необходимость четкого правового регулирования отношений, прав и обязанностей сторон, координации действий субъектов управленческих отношений. Такое правовое регулирование осуществляется с помощью административно-правовых норм.

Административно-правовая норма – это правило поведения общего характера, установленное государством в целях регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе государственного управления, в процессе исполнительно-распорядительной деятельности.

Административно-правовые нормы определяют правила поведения граждан, органов государственного управления, служащих общественных организаций и других субъектов, участвующих в исполнительно-распорядительной деятельности. Они закрепляют правовое положение, компетенцию, полномочия, обязанности и права субъектов управленческих отношений.

Административно-правовые нормы устанавливаются только государством и содержатся в законах, указах, постановлениях, решениях, уставах и других нормативных актах. Они носят общеобязательный, повелительный характер, охраняются от нарушений принудительной силой государства, т.е. определяют какие действия можно или должно совершать, от каких действий следует воздержаться.

Так, например, нельзя распивать алкогольные напитки в общественных местах (ст.17.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, далее – КоАП РБ) или при доставлении в дежурную часть правонарушителя, дежурный по органу внутренних дел обязан установить наличие проступка, установить личность доставленного, проверить по учетам, зарегистрировать, провести личный досмотр и оформить протокол; или при поступлении заявления (жалобы) в любой государственный орган оно должно быть зарегистрировано, проверено и в установленные сроки дан полный ответ заявителю.

Нормы административного права обеспечивают четкое регулирование деятельности органов государственного управления, других участников управленческих отношений и способствуют эффективной работе. Это направление административно-правового регулирования приобретает исключительно большое значение, поскольку административно-правовое регулирование способствует упорядочению деятельности органов государственного управления.

Административно-правовые нормы имеют свою структуру – внутреннее строение нормы. Административно-правовая норма состоит из 3-х частей:

- гипотеза;

- диспозиция;

- санкция.

Гипотеза – та часть нормы, где содержится указание на условия (обстоятельства), при которых данная норма должна применяться или исполняться.

Диспозиция – та часть нормы, где содержится изложение самих правил поведения сторон управленческих отношений. Это центральная и обязательная часть нормы, которая обязывает, запрещает или уполномочивает субъекта административно-правовых отношений.

Санкция – та часть нормы, которая указывает на вид и меру административного, дисциплинарного или общественного воздействия за нарушение или недобросовестное исполнение своих обязанностей. Например, нарушение индивидуальным предпринимателем или должностным лицом установленного порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности влечет наложение штрафа в размере от 4-х до 20-ти базовых величин (ст.12.1 КоАП РБ).

Особенность административно-правовых норм состоит в том, что они не всегда содержат гипотезу и санкцию. Гипотеза отсутствует в нормах регулирующих организацию и деятельность, а так же определяющих полномочия органов государственного управления и их должностных лиц, а таких норм большинство. Санкция содержится только в тех нормах, которые предусматривают меры воздействия.

В нашем обществе действует огромное количество административно-правовых норм, проявляющих себя в самых различных сферах государственного управления. Но, несмотря на это, все нормы административного права по своему целевому назначению и способам воздействия на людей (по характеру диспозиции) могут быть сведены в 3 родовые группы.

1.Обязывающие нормы, т.е. нормы, которые обязывают субъектов совершать определенные действия. Например, в соответствии с требованиями паспортной системы, все граждане РБ, достигшие 16 лет, обязаны иметь паспорт гражданина РБ. Обязывающие нормы зачастую снабжаются санкциями, чем стимулируется их выполнение. Таким образом, в инструкциях, уставах, наставлениях и других нормативных актах, когда излагаются обязанности органов, должностных лиц, служащих и граждан, содержатся обязывающие административно-правовые нормы.

2. Запрещающие нормы, т.е. нормы, которые предусматривают запрет на совершение определенных действий. Например, запрещается находиться на улицах и в других общественных местах в пьяном виде, или запрещается безбилетный проезд в поездах, или запрещается направлять жалобы тому, на кого жалуется другой.

З. Уполномочивающие нормы, т.е. те нормы, которые предусматривают возможность совершать определенные действия в пределах компетенции по своему усмотрению. Например, начальник РОВД вправе наложить штраф на правонарушителя за мелкое хулиганство, но в зависимости от конкретных обстоятельств может направить дело в суд.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные н ормы устанавливают (указывают) содержание прав и обязанностей сторон управленческих отношений. Так, например, в Положении о Государственной автомобильной инспекции указывается, что сотрудники ГАИ обязаны «производить регистрацию и учет дорожно-транспортных происшествий» – это норма материальная.

Процессуальные н ормы регла­ментируют динамику государственного управления и связанные с ним управленческие отношения (например, порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.д.)

Административно-правовые нормы будут оправдывать свое назначение, будут выполнять свою роль в управлении (исполнительно-распорядительной деятельности) если они будут реализовываться.

Формы реализации административно-правовых норм:

соблюдение

исполнение

использование

применение

Соблюдение – пассивная форма, имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закрепленных нормами. В этой форме реализуются запрещающие нормы.

Исполнение – предполагает активные действия субъектов права по выполнению юридических предписаний, запретов или дозволений, содержащихся в норме.

Использование – добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Применение – разрешение индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства и должностными лицами путем издания (принятия) полномочным органом (компетентным субъектом власти) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм.

Процесс применения административно-правовых норм со­стоит из определенных последовательных стадий:

действия, предшествующие применению нормы (установле­ние правомочности органа или должностного лица, решение вопроса о компетентности, всестороннее изучение и анализ конкретного вопроса, юридическая оценка);

действия по принятию акта применения правомочным орга­ном или должностным лицом;

действия по доведению акта применения до заинтересован­ных органов и лиц по организации его практического испол­нения и контроля за его исполнением.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой "суверенизации", приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их "выход" и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Виды норм:

1. По предмету правового регулирования:

· материальные – закрепляющие юридический статус управленческих отношений, их непосредственно регулирующие;

· процессуальные – определяющие условия и порядок реализации материальных административно-правовых норм.

2. По функциям права:

· регулятивные – регулирующие позитивные управленческие отношения;

· охранительные – регулирующие управленческие отношения, связанные с их защитой и вытеснением отношений, чуждых данному обществу.

3. По методу правового регулирования:

· императивные – содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере управления;

· диспозитивные – дающие возможность участникам управленческих отношений выбирать вариант поведения исходя из имеющейся юридической альтернативы;

· поощрительные, содержащие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги.

· управомочивающие – нормы, в которых закрепляются субъективные права участников управленческих отношений, выражается юридическая возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению;

· обязывающие – нормы, закрепляющие юридические обязанности участников управленческих отношений, предписывающие определенные варианты поведения;

· запрещающие – нормы, содержащие юридические запреты на совершение определенных действий в сфере государственного управления.

5. По адресату:

· регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти;

· административно-правовой статус государственных служащих;

· организацию и деятельность государственных предприятий и учреждений; отдельные вопросы функционирования негосударственных (коммерческих) структур;

· административно-правовой статус общественных объединений и их служащих; административно-правовой статус граждан.

6. По действию в пространстве:

· федеральные – действующие в пределах Российской Федерации; региональные (окружные) – действующие в пределах региона Российской Федерации (федерального округа);

· субъектов РФ – действующие в пределах субъекта РФ;

· муниципальные – действующие в пределах муниципального образования;

· локальные – действующие в пределах учреждения, предприятия, организации.

7. По действию во времени:

· срочные – нормы, для которых определен срок действия;

· бессрочные – нормы без указания срока действия, действующие до момента фактической или юридической отмены;

· чрезвычайные – нормы, вступающие в действие при наступлении определенных обстоятельств.

8. По кругу лиц

· общего действия – регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений;

· специальные – распространяющие действия на отдельные категории, группы субъектов управленческих отношений (пенсионеров, студентов, вынужденных переселенцев и др.).

9. По юридической силе:

· законодательные – содержащиеся в нормативных правовых актах высшей юридической силы;

· подзаконные – содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.

10. По характеру юридической защиты:

· охраняемые в судебном порядке;

· охраняемые во внесудебном (административном) порядке.

Реализация административно-правовых норм – это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Способы реализации:

· Исполнение – форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей.

· Соблюдение – форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания.

· Использование – форма реализации управомочивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права.

· Применение – особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомочивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.

Еще по теме Виды и способы реализации административно-правовых норм.:

1. Административно-правовой и гражданско-правовой метода правового регулирования

РЕФЕРАТ

По предмету: «Административное право»

На тему: «Реализация административно-правовых норм»

Введение 3

1. Понятие административно-правовой нормы 4

2. Классификация норм административного права 7

3. Реализация административно-правовых норм 10

Заключение 17

Список литературы 18

Введение

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общеcтвенных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее мес­то в правовой системе Российской Федерации.

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

1. Понятие административно-правовой нормы

Административно-правовая норма – это нормативно-правовые, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности.

Норма права по своему юридическому значению есть определен­ное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различ­ного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблю­дает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, администра­тивная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качест­ва в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- право­вых норм.

К особенностям административно-правовых норм относятся:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспе­чения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управ­ления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимо­действия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть, соответствующего интересам правового госу­дарства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредст­венно в сфере государственного управления и выполняющих тот или; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совер­шать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государ­ственного управления, прежде всего и главным образом предназначе­ны для обеспечения эффективной реализации конституционного на­значения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, прове­дения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государствен­ной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы долж­ного поведения в сфере государственного управления, служат интере­сам установления и обеспечения прочного режима законности и госу­дарственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих дру­гих отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросо­вестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду адми­нистративная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой не­сравненно уже, чем у административной ответственности (исключи­тельно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управлен­ческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогово­го, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятель­ности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто уста­навливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нор­мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего, следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти дей­ствующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.

Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Рос­сийской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы, как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством уста­новлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Административно-правовая норма состоит из

1) гипотеза – условие действия административно-правовых норм (ст. 13 Кодекса об административных правонарушениях.).

2) диспозиция – правило поведения, предписываемое, дозволенное или рекомендуемое данной нормой права (ст. 165).

3) санкция – меры административного и дисциплинарного воздействия.

Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выража­ется гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации дея­тельности аппарата управления она прямо не выражена, а предпола­гается в качестве условия соответствия этой деятельности установлен­ной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные, прежде всего, субъек­там исполнительной власти (государственного управления).

2. Классификация норм административного права

Существуют различные виды административно-правовых норм. Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, то есть, предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа­щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза­тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу­чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест­венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи­вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необ­ходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи­саниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых уп­равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го­сударственно-управленческой деятельности. Применительно к граж­данам закрепляемые нормой административного права их общие обя­занности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, то есть, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За­преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запре­щено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно­летних) и т.п. Это - специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и за­преты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках ко­торого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно - разрешения. Фактически до­зволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совер­шать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, со­ответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Традиционно под реализацией административно-правовых норм понимают практическое претворение в жизнь правил поведения в интересах упорядочения и урегулирования общественных отношений.

Исполнение . Это точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права . Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность . Так, в соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности , не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата административного штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную: в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

В качестве другого примера приведем ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства. Инвалиды пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой обязанности влечет, согласно ст. 5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда ; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью -собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства . Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой. В связи с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

• осуществлять предпринимательскую деятельность ;
• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
• прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Нарушение данных запретов в зависимости от конкретных обстоятельств влечет различные виды ответственности: от дисциплинарной до уголовной.

В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер. Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом : п. 1 ст. 49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом , правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности. Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения , если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1). Так, исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13). Исключительно судом могут применяться отдельные виды административных наказаний , например административный арест (ст. 3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации , ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений не имеют права применять нормы административного права. Они могут обращаться к органам исполнительной власти и их должностным лицам, например, с заявлением о регистрации вновь создаваемого юридического лица, с жалобой на неправомерные, по мнению обращающегося, действия сотрудников внутренних дел, с ходатайством о заключении сделки , подпадающей под действие антимонопольного регулирования, и т.п. Однако, повторимся, принятие решения о применении конкретных административно-правовых норм к соответствующему правоотношению , издание соответствующего правового акта остаются в компетенции органа исполнительной власти и его должностного лица.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (в ред. от 9 мая 2005 г.) и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2005 г.).

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае - Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:

Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Отметим, что Конституция РФ была принята в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;

федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ .

Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. И хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения РФ, действуют на всей ее территории.

Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например в случае введения там режима чрезвычайного положения . В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.

Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования .

Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы РФ . В качестве примера обратимся к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:

• выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
• финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом названный Закон не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства , юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Вместе с тем специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из круга правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях " (в ред. от 2 февраля 2006 г.) распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях". В качестве других примеров можно привести Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1055, в ред. от 7 июня 2002 г.) и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941).

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, т.е. тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода ее продолжительность жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом: на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. от 22 октября 1999 г.). В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в данном Законе отсутствуют какие-либо нормы, определяющие сроки его вступления в силу). В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В настоящее время сложилась определенная традиция, в соответствии с которой в принимаемом федеральном законе определяется срок его вступления в силу и соответственно срок начала действия норм, содержащихся в нем. Например, Федеральные конституционные законы от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) и от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении " <1> вступили в силу со дня их официального опубликования. Соответственно, со дня опубликования названных законов вступили в силу содержащиеся в них административно-правовые нормы. В качестве другого примера обратимся к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии со ст. 18 данного Закона он вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования;

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", которым КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм. На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, а для отдельных содержащихся в нем норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Так, например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако в отношении ст. 21 названного Закона было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 11 ноября 2003 г.) содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 Закона оговорено, что:

определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. б Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;

определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и соответственно не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;

принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным видится такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов. Так, статьей 17 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определен четкий перечень нормативных правовых документов, признаваемых не действующими на территории РФ после вступления в силу названного Закона. Так, прекращает действие Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 2 февраля 1988 г.), регламентирующий сферу отношений, тождественную сфере правового регулирования нового Закона.

К сожалению, на практике далеко не всегда принятие нового нормативного правового акта означает тщательную ревизию актов, принятых ранее. Так, Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" не предусмотрено положений, признающих утратившими силу нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета от 28 июля 1988 г. N 9306-Х1 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" (в ред. от 25 мая 1992 г.). Поэтому, несмотря на принятие специального закона, регулирующего аналогичные отношения, действие более раннего нормативного акта автоматически не прекращается. Практика даже выработала соответствующее определение подобным "забытым" актам - фактически утратившие силу. Однако ситуация, когда за вновь принимаемым актом тянется шлейф хотя и не применяемых, но никем не отмененных нормативных правовых актов, не может рассматриваться в качестве положительной.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве. В соответствии с данной статьей:

• лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;
• закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;
• производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.