Важнейшие парламентские процедуры в рф. Конституционное право

Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента, которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий (комитетов).

Сессии парламента - это период времени, в течение которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Сессионный порядок деятельности парламента возник еще во времена становления конституционных монархий. Еще не окончательно сломленный абсолютизм пытался хотя бы изредка избавляться от контроля исполнительной власти со стороны законодательного органа, ограничивая его деятельность временными рамками. Парламенты, в свою очередь, стремились к обратному. В результате в мире сложились две разновидности порядка работы парламента.

Первый - сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе государства (это так называемые очередные (или ординарные) сессии, либо определяться в зависимос-

Глава XV. Парламент

ти от необходимости (это внеочередные (или экстраординарные) сессии). Так, например, согласно ст. 28 Конституции Франции парламент собирается на ординарные сессии 2 раза в год в строго фиксируемые сроки - осенью и весной. По требованию премьер-министра или большинства депутатов Национальное Собрание Франции может созываться на чрезвычайные сессии, которые по Конституции (ст. ЗО) в обязательном порядке открываются и закрываются специальным декретом президента. Сессионный порядок существует также в Австрии, Великобритании, Италии, Японии.

Второй тип порядка работы парламента - постоянный (в парламентском праве ряда стран понятие «сессия» вообще отсутствует). При этом парламент вправе сам решать вопрос о перерывах и каникулах в своей деятельности. В качестве примера непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положения ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии: «Национальный Совет находится на сессии постоянно».

Пункт 3 данной статьи предусматривает возможность для Национального Совета прервать сессию своим постановлением, однако не более чем на 4 месяца в году. Во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты. Следует иметь в виду, что режим работы палат (в двухпалатных парламентских системах) может быть различным. Так, в Австрии нижняя палата парламента - Национальный Совет работает в сессионном порядке, а верхняя - Федеральный Совет - в постоянном.

В целом можно отметить, что менее интенсивный режим работы парламента (только во время кратковременных сессий) снижает действенность не только парламента, но и политической системы в целом. В частности, это ведет к перегруженности повестки дня работы, нередко к поспешному принятию законопроектов.

Каким образом осуществляется рассмотрение того или иного вопроса в межсессионный период? Здесь имеют место два конституционных принципа: принцип дисконтинуитета и прямо противоположный ему принцип континуитета. Первый означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала (этот принцип действует в США, Великобритании). В большинстве же стран (Индия, Италия), придерживающихся принципа континуитета, прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат.

Следующим видом парламентских процедур являются пленарные заседания. Это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, хотя и предусматривается возможность проведения при

4. Парламентские процедуры. Парламентское право 317

определенных условиях закрытых заседаний. Например, ст. 32 Федерального конституционного закона Австрии говорит, что по решению Национального Совета, принятого по предложению его президента или 1/5 присутствующих депутатов, могут проводиться закрытые заседания. Такие заседания довольно редки: на них обычно обсуждаются вопросы, затрагивающие государственную тайну.

Процедуры пленарных заседаний подробно регулируются регламентами (т. е. нормативными актами, принимаемыми парламентами и палатами для регулирования своих внутренних отношений) Нередко основные принципы пленарных заседаний можно встретить и в конституциях. Однако и из этого правила есть исключения. Так, в Англии нет единого писаного документа либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы организации палат. Основной источник парламентских процедур в Великобритании - постоянные правила. Они не кодифицированы и содержатся в различных документах («практика» парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы).

Пленарные заседания можно условно разделить на две группы:

организационные и обычные.

Организационные пленарные заседания обычно проводятся сразу после выборов в законодательный орган и детально регулируются регламентом. В качестве примера регламентного урегулирования организационного заседания можно привести положения Регламента конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов: в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции - 25 дней после выборов, собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве Генеральных кортесов. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места.

Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, и заседание оконченным. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп и для достижения договоренностей между ними.

Процедура обычных пленарных заседаний также подробно определена регламентом. Это сделано с целью повышения эффективности работы парламента с тем, чтобы не происходило потерь времени на обсуждение бесполезных проблем.

Одним из важнейших элементов парламентской процедуры является кворум - установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных

Глава XV. Парламент

случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое і при отсутствии кворума, недействительно.

Согласно, например. Конституции Японии «каждая палата может і проводить работу только при наличии на заседании не менее одной э трети общего числа ее членов». Для принятия законопроекта необ-1 ходимо простое большинство голосов. Исключение составляют за- 1 конопроекты о внесении изменений в конституцию, для принятия 1 которых требуется не менее двух третей голосов депутатов каждой S палаты. |

Иногда наличие кворума становится проблемой из-за большой занятости депутатов в работе комиссий, политических групп, не го- " воря уже о другой их деятельности помимо работы в парламенте, j Например, если в Европарламенте до 1973 г. существовало правило | о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, 1 то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале засела-;

ний депутатов (п. 2 ст. 89 Регламента).

Регламенты, как правило, подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Так, дела на | пленарных заседаниях парламента Швеции (риксдага) рассматрива- " ются в соответствии с утвержденной повесткой дня. Она составляется конференцией при председателе парламента (тальмане).

Повестка дня должна находиться в канцелярии палаты и быть доступна для ознакомления с ней заранее. Согласно дополнительному постановлению к п.7 гл. 2 Акта о риксдаге, вопросы на пленарных заседаниях должны рассматриваться в следующем порядке:

1. Предложения о референдуме;

2. Резолюции порицания правительству;

3. Выборы различных органов и должностных лиц;

4. Правительственные законопроекты;

5. Доклады и отчеты иных, кроме комиссий, органов и должностных лиц;

6. Депутатские предложения;

7. Заключения комиссий.

Ораторы, как правило, записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время выступлений " колеблется от 5 до 20 минут, иногда составляет 50-60 минут.

Проблема времени в парламенте порой является очень острой, поэтому регламенты могут содержать особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов: «закрытие», «кенгуру», «гильотина». «Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Прием «кенгуру» сводится к тому, что на стадии доклада законо-

4. Парламентские процедуры. Парламентское право

проекта спикер парламента определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие - нет. Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, - «гильотина» - т. е. установление фиксированного времени обсуждения вопроса.

Обсуждение обычно заканчивается голосованием. Несмотря на то, что ныне существуют системы электронного голосования, в парламентах широко используются способы, известные еще с античных времен: вставанием, разделением, поднятием руки, бюллетенями, ак-кламация (т. е. решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта, по мнению спикера, громче кричат). Эти способы, за исключением голосования бюллетенями, являются открытыми. Для тайного голосования (чаще всего при выборах) используются бюллетени.

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев; иногда необходимость поименного голосования устанавливается регламентом или конституцией.

Еще одна разновидность парламентских процедур - это заседания комитетов и комиссий. В целом можно отметить, что процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяет ^-большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Виды комитетов и комиссий чрезвычайно многообразны. Приведем некоторые из них. Постоянные комитеты палат - как правило, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности: бюджетный, внешних отношений, правительственной деятельности, ассигнований, вооруженных сил, образования и труда, гражданской службы и многие другие.

Порядок деятельности следственных и специальных комитетов обычно не определяется ни законодательством, ни регламентом. Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства,

Глава XV. Парламент

социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов парламента. Численный состав комитетов обычно определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ним поставлены.

"Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Введение

Парламентская процедура является деятельности парламента и их способом реализации. Научно-ообоснованной процедуры работы законодательного органа снижается эффективность его функционирования.

Объект исследования является парламентская процедура, кaк комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается как явление. Предметом исследования является парламентская процедура представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Цель работы - анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права, содержания, функций, выявление проблем и предложение путей решения таких проблем.

В период развития парламентаризма был написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.

Учеными исследовался комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Например: Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент «был изъят из обращения как самостоятельный научный термин. особенности функционирования представительной системы советского государства были объектом пристального внимания науки. небольшое количество публикаций было посвящено только для советских представительных органов. в конституционным процессе началось исследование советского государственного права в науке.

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. В России и за рубежом появились новые монографические исследовательские институты представительств. О регламенте законодательного органа в развитие теоретических положений, сформулированных П. П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И. В. Гранкина, Е.И. Козловой, И. М. Степанова.

Обеспечивают выполнение функций Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, являются элементом системы» сдержек и противовесов».

1. Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Любая процедура, как обще-социальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения.

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.

В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.

Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.

Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).

Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

Формальная определенность;

Комплексность;

непрерывность;

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);

в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle - правило) - совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.

В свою очередь, парламентский регламент - единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же - детализирует, конкретизирует конституцию.

Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.

Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)

Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».

Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

парламентский процедура юридический

2. Правовое закрепление парламентских процедур в Российской Федерации

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.

Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.

В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.

Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.

Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.

В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.

Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.

Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.

Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.

Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.

Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур в Российской Федерации

.1 Реализация первичных парламентских процедур

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.

Рассмотрим первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.

Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.

Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.

Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.

Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где, помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.

О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.

Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовали более половины установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Если два или более кандидата набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.

Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность. Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.

Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях.

Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу ведут на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.

Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии).

Заключение

В заключении хотелось бы отметить: во-первых, Конституция РФ закрепляет права законодательного органа и субъектов, наделённых правом участвовать в парламентских процедурах. Эти права реализуются при помощи процессуальных норм парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Во-вторых, Регламент устанавливает правила поведения, на основе которых субъекты, наделённые конституцией правом участвовать в деятельности парламента, осуществляют своё право.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно обоснованной процедуры работы законодательного(представительного) органа снижается эффективность его функционирования.

Для самого парламента, парламентские процедуры имеют большое значение, они составляют порядок работы Федерального собрания Российской Федерации. Помогают депутатам и Председателю палаты действовать последовательно, поддерживать целостность в работе палат парламента, позволяют осуществлять палатам парламента основные их функции, а так же регулируют процессы происходящие в парламенте как внутренние, так и внешние.

Список используемой литературы

Конституция Российской Федерации.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37.

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства России. М., 1999.

Т.Ю. Баришпольская. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики)//Автореф. Дис. к.ю.н. - Томск, 1988.

В.Д. Горобец Парламент Российской Федерации. - М., 1998.

Ю.Н. Жданов. Конституционное право. - М., 1996.

Д.А. Ковачев. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. - СПб. 1994.

М.И. Левина. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX вв.//Автореферат дис. М., 1999.

Оскар М. Уильямс Делвин А. Дайер. Справочник по парламентарным процедурам. - Блексбург, Вирджиния, США. 1992.

В.Н. Протасов Юридическая процедура. - М., 1991.

И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Парламентское право России. М., 1999.

О.В. Яковенко Правовая процедура//Дис. к.ю.н. - Саратов, 1999.

?

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………… ………………3
1. Понятие парламентских процедур………………………………………………
Российской Федерации……………………………………………………… …….
1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации………………5
1.2. Классификация и виды парламентских процедур…………………………..
в Российской Федерации……………………………………………………… ….10
2. Правовое закрепление парламентских процедур……………………………...
в Российской Федерации.…………………………………………………… …….13
3. Механизм регулирования парламентских процедур ………………………...
в Российской Федерации……………………………………………………… ….
3.1. Реализация первичных парламентских процедур…………………………..18
3.2. Реализация вторичных парламентских процедур…………………………..25
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………… ………………31
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………..32
ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно-обоснованной процедуры работы законодательного (представительного) органа снижается эффективность его функционирования. Поскольку в рамках проблематики парламентского права поднимается вопрос об эффективности работы парламента, проблемы регулирования процедуры его работы выходят на первый план научного познания.
Новизна порядка формирования федерального парламента, бикамерализм и жесткое конституционное разделение полномочий палат Федерального Собрания при признанной исследователями и практиками необходимости координации их деятельности вызывает необходимость поиска и научного обоснования процедурных институтов деятельности российского парламента.
Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования - парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный может служить объектом самостоятельного научного труда.
Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.
Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.
Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.
В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Б.А. Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В. О. Лучин).
В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А. Авакьян, И.В. Гранкин, В.Д. Горобец, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева) и за рубежом (А.Д. Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, М.А. Могунова и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, И.М. Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю. А. Юдина.
Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д. Зражевская, В.А. Виноградов, Б. А. Страшун).
Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации, их виды и классификация.

1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации.

Любая процедура, как общесоциальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения.
Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:
- Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
- Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.
- Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.
- Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.
В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.
Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.
Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.
В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.
Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.
Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).
Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламентская процедура – это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.
Парламентская процедура имеет следующие признаки:
- формальная определенность;
- комплексность;
- непрерывность;
На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредоставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура – это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.
Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.
Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.
К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:
а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;
б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);
в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);
г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).
Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle – правило) – совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.
В свою очередь, парламентский регламент – единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.
Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же – детализирует, конкретизирует конституцию.
Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.
Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)
Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».
Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

1.2. Классификация и виды парламентских процедур.

В зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения, можно выделить следующие процедуры:
а) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности;
б) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;
в) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов;
г) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся правового статуса граждан, их организаций и объединений;
д) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся безопасности и обороны государства;
е) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся внешних сношений.
Общий порядок работы парламента включает в себя такие парламентские процедуры, как сессия, заседания и слушания.
Сессии парламента – это период времени, в течении которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Как правило, сессии бывают весенние и осенние. Например, Государственная Дума собирается на весеннюю сессию с 12 января по 20 июня, а на осеннюю с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессий проходят заседания палат и их комитетов и комиссий, а так же проводятся парламентские слушания, работа депутатов, как в парламенте, так и с избирателями.
Пленарные заседания – общие регулярно проводимые в установленном законе порядке собрания депутатов, правомочные решать вопросы, отнесённые к компетенции палаты. Обычно заседания проводятся, открыто и гласно, но палата может принять решение о проведении закрытого заседания. Обычно каждая палата заседает отдельно, в то же время палаты могут собраться вместе, например, для заслушивания посланий Президента Российской Федерации.
Заседания бывают очередные и внеочередные. Ещё их можно разделить на плановые заседания, специальные заседания и ежегодные заседания.
Плановые заседания – время и место проведения, которых обычно оговаривается, специальные заседания – созываются для обсуждения специфического вопроса деятельности и организации и ежегодные заседания – обычно проводятся для заслушивания отчётов, или связанны с окончанием организационного года.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушанья. Парламентские слушанья – это форма обсуждения в парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением общественности. Их цель определить отношение специалистов, заинтересованных должностных лиц к определённому вопросу. Эта процедура регламентирована Конституцией Российской Федерации статьёй 105 часть 3.
Одним из видов парламентских процедур будут заседания в комитетах и комиссиях. Такие заседания проводятся, по более упрощенной процедуре. Так же как и в палатах, в комитетах и комиссиях проводят слушания.
Проявлением основной функции парламента является законодательный процесс, поэтому на этой процедуре хотелось бы остановиться более подробно. Законодательный процесс – это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесении законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федерального закона, подписание и обнародование федерального закона.
Первый этап характеризуется, как порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, на этой стадии свои права реализуют субъекты законодательной инициативы.
Второй этап законодательного процесса – порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой характерен тем, что имеет свои стадии, которые называются «чтениями». В государственной Думе законопроект рассматривается в трёх чтениях.
На третьем этапе законодательной процедуры федеральный закон принимается Государственной Думой, а за тем передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Регламентом предусмотрены процедуры, повторного рассмотрения федерального закона в случае их отклонения Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, а так же рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Последний четвёртый этап – подписание и обнародование федеральных законов регламентируется статьями 107 и 108 Конституции Российской Федерации. На этом этапе предусмотрены следующие процедуры: а) принятый парламентом закон в течение пяти дней направляется на подписание Президенту Российской Федерации; б) подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Дополнительные процедуры предусмотрены, если Президент Российской Федерации отклонит федеральный закон, тогда парламент вновь рассматривает федеральный закон.

2. Правовое закрепление парламентских процедур
в Российской Федерации.

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.
Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.
В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.
Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.
Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.
В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.
С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.
С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.
Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.
Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.
Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.
Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.
Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.
Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.
Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.
С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.
Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.
Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур
в Российской Федерации.
3.1. Реализация первичных парламентских процедур.

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.
Рассмотрим первичные, т.е. зак
и т.д.................

Губернатор Виктор Басаргин в прошлом году закончил формирование своей управленческой команды, сделав ставку не на «варягов», а на местных политиков, в частности, представителей команды бывшего главы Прикамья Геннадия Игумнова - Геннадия Тушнолобова и Дмитрия Самойлова. Несмотря на их пермскую «прописку», противостояние между законодательной и исполнительной властью по ключевым краевым проектам не уменьшилось. О разгоревшейся борьбе и ее промежуточных итогах.

В начале прошлого года сформировалась управленческая команда края. При этом губернатор Виктор Басаргин сделал ставку на те фигуры, которые считаются выходцами из команды Геннадия Игумнова - губернатора Пермской области в 1996–2000 годах. Как и ожидалось, один из его заместителей Геннадий Тушнолобов занял пост главы кабинета министров. Администрацию губернатора возглавил еще один член команды Геннадия Игумнова - Дмитрий Самойлов. Наряду с этим Пермский край в прошлом году покинули несколько колоритных руководителей, приехавших в регион вслед за Виктором Басаргиным. Среди них, например, министр строительства и архитектуры Дмитрий Шаповал, руководитель агентства по инвестициям и внешнеэкономическим связям Алексей Дозорцев, заместитель председателя правительства - министр общественной безопасности Виктор Лесняк. Их полномочия достались представителям пермской элиты либо фактически были распределены между другими управленческими блоками в правительстве. Несмотря на отставки «варягов», влияние вице-премьера Олега Демченко сохранилось: министром строительства и архитектуры стал Дмитрий Бородулин - в прошлом заместитель господина Демченко в корпорации «Урал промышленный - Урал полярный», а министром природных ресурсов - бывший подчиненный того же Олега Демченко по работе в ХМАО Константин Черемушкин. Усиление администрации губернатора края произошло и за счет назначения заместителем руководителя Алексея Фролова, выходца из КЭС-Холдинга Виктора Вексельберга.

Политтехнолог Александр Пахолков отмечает, что команда губернатора остается неоднородной. «Изначально была сделана ставка на хорошо знакомые, проверенные кадры. Серьезные позиции по-прежнему занимает челябинская группа. После того как пошла негативная реакция на появление значительного количества варягов, Виктор Басаргин обратился к соратникам Геннадия Игумнова, которые за 2000-е годы не присоединились ни к одной из двух групп влияния, близких к Юрию Трутневу или бывшему губернатору Олегу Чиркунову», - поясняет эксперт.

Спормастер Новая управленческая команда во главе с Виктором Басаргиным встретилась с серьезным противостоянием, прежде всего в законодательном собрании края. Практически все важные инициативы правительства подвергались детальному обсуждению, жесткой критике на пленарных заседаниях благодаря депутатскому объединению, которое получило неофициальное название «Группа товарищей». Его лидерами считаются депутаты Дмитрий Скриванов, глава фракции «Справедливой России» Алексей Луканин, а также руководитель фракции «Единой России» Юрий Борисовец, близкий к Юрию Трутневу.

Наиболее жесткой критике парламентариев подверглись вносимые губернатором поправки в бюджет края на 2013–2015 годы, в краевую инвестиционную программу регионального развития (КИП РР), краевую программу автодорожного строительства (КИП АС). Принятие этих законопроектов стало возможным благодаря личным гарантиям губернатора. «Пока Виктор Басаргин использует собственные ресурсы: накануне последнего пленарного заседания парламента он встретился с 50 депутатами. Его уговоры, такие как „так надо“, „так правильно“ или „поверьте мне“, перестают действовать на второй-третий раз. Этот ресурс для губернатора ограничен, и его тяжело восполнить», - отмечает председатель движения «Выбор», член политсовета при губернаторе Константин Окунев.

Острая дискуссия также развернулась при обсуждении законопроекта, предоставляющего налоговую льготу ОАО «Газпром». Личных гарантий Виктора Басаргина на этот раз оказалось недостаточно: документ дважды был отклонен парламентом, его принятие стало возможным только при третьем заходе в заксобрание в обмен на подписание краевыми властями инвестиционного соглашения с газовиками, которое было заключено в ноябре 2013 года. Обострились отношения между депутатами и чиновниками во время обсуждения приватизации акций ОАО «Международный аэропорт „Пермь“» (МА «Пермь») путем их внесения в уставный капитал ОАО «Корпорация развития Пермского края» (КРПК). В сентябре в знак протеста против попытки проведения законопроекта о приватизации аэропорта в заксобрании края депутаты покинули заседание, сорвав таким образом пленарку. Тогда к «Группе товарищей» присоединились представители других политических сил, в частности КПРФ, а также независимые депутаты, например Алексей Бурнашов. Парламентарии опирались на позицию ФАС России, которая обнаружила нарушения и возбудила дело в отношении Виктора Басаргина, ОАО МА «Пермь» и победившего в конкурсе по отбору инвестора для строительства аэропорта ОАО «Кольцово-Инвест», посчитав, что организаторы отбора создали преимущественные условия для компании-победителя. Несмотря на сопротивление части парламента, план приватизации с включенным в него аэропортом был принят на ноябрьском заседании. Губернатору пришлось пойти на компромисс с депутатами. Он предложил поправку, предполагающую перечисление в бюджет края дивидендов от продажи акций. Также депутаты настояли на приватизации 75%, а не всех 100% акций МА «Пермь». Несмотря на достигнутый компромисс с депутатским корпусом, Виктору Басаргину для того, чтобы удовлетворить претензии ФАС, пришлось пойти на крайние меры: аннулировать итоги конкурса по отбору инвестора. На сегодня реализация проекта натолкнулась на новые препятствия: принятая схема приватизации не устроила прокуратуру, ее протест был назначен к рассмотрению в феврале 2014 года.

В противовес «Группе товарищей» в заксобрании края должна выступить новая депутатская группа «За Пермский край», в которую войдут сторонники губернатора. В их числе независимые парламентарии: предприниматель Алексей Петров, директор ООО «Северный альянс» Владимир Хозяшев, а также коммунисты Геннадий Кузьмицкий и Андрей Старков, единоросс - владелец ЗАО «Юкон Груп» Владимир Нелюбин, зампредседателя комитета по соцполитике Александр Третьяков, председатель комитета по инфраструктуре Виктор Плюснин, председатель совета директоров ООО «Беляевка» Виктор Федоровский. Инициаторы создания группы опровергают, что объединяются в интересах губернатора, называя реальной причиной необходимость иметь в заксобрании межфракционную площадку. «Группе товарищей» пока успешно удается блокировать ее регистрацию в заксобрании края. Очередная попытка узаконить новое объединение будет предпринята в феврале.

Еще одной площадкой для давления на оппонентов губернатора стала «Единая Россия». Согласно партийной норме о ежегодной ротации членов политсовета, из руководящих органов партии были исключены Дмитрий Скриванов, а также председатель комитета по социальной политике Сергей Клепцин. Таким образом, они были лишены возможности непосредственного влияния на принимаемые в партии решения. Эксперты Guide сомневаются в эффективности такой меры: таким образом депутатам фактически развязали руки, освободив от партийного контроля.

Впрочем, гендиректор центра «Департамент политики» Алексей Чусовитин говорит, что на краевом уровне сложилась непростая механика взаимоотношений. «Условно можно выделить четыре основные группы влияния: губернатора, оппозиционную группу Дмитрия Скриванова, представителей крупных корпораций, а также структур ГК „Ренова“ Виктора Вексельберга. В сложившейся механике оппозиция играет роль „плохого полицейского“. Губернатор выходит с какой-нибудь инициативой, оппозиция начинает ее критиковать. Губернатор, чтобы обеспечить принятие своей инициативы, вынужден обращаться за помощью к „добрым полицейским“ из крупных корпораций - и идти на уступки для них. В итоге складывается ситуация, при которой губернатор зависит сразу от нескольких групп, разорвать отношения с которыми он пока не может», - говорит эксперт.

Не было печати В разгар конфликта депутатского корпуса с губернатором в активную фазу вошла работа по созданию прогубернаторского медиахолдинга. Им занимается еще один выходец из Магнитогорска Челябинской области Кирилл Маркевич. Он начал с того, что весной прошлого года выкупил пермский телеканал «Урал-информ ТВ», после чего в течение года открыл две газеты: «Пермское времечко» и «Пермские губернские ведомости», приобрел франшизу на выпуск пермской ленты новостей на онлайн-ресурсе РБК, запустил радио «Комсомольская правда-FM в Перми». По правилу «лучшая защита - это нападение» СМИ Кирилла Маркевича выступили с жесткой критикой депутатов. Особенное внимание было уделено представителям «Группы товарищей» Алексею Луканину, Юрию Борисовцу и Дмитрию Скриванову.

Оппоненты губернатора, в частности представители «Группы товарищей», по данным Guide, также заинтересованы в создании собственных медиа­ресурсов. По неподтвержденной информации, Дмитрий Скриванов уже приобрел права на ООО «Медиа-Центр», которое является учредителем газет «В курсе» и «Пермская трибуна». В окружении депутата подтверждают заинтересованность в создании собственного медиахолдинга, но отмечают, что цель эта - долгосрочная.

Иногородние игры Вторым фронтом, на котором развернулись активные политические действия, стала городская власть. Здесь столкнулись депутаты Пермской городской думы и глава администрации Перми Анатолий Маховиков. На апрельском заседании гордумы один из наиболее влиятельных на сегодня депутатов Владимир Плотников потребовал досрочной отставки главы администрации Перми Анатолия Маховикова. Депутат раскритиковал работу сити-менеджера, департамента имущественных отношений, управления внешнего благоустройства и департамента дорог и транспорта (ДДТ). Глава ДДТ Денис Гвоздев ушел с поста в мае по собственному желанию. В конфликт вмешались краевые власти: Дмитрий Самойлов передал просьбу губернатора сохранить статус-кво. В обмен на это сити-менеджер обязывался пойти на уступки депутатам. Так, за лето была укреплена его управленческая команда, должности заместителей главы администрации заняли бывшая краевой вице-премьер Екатерина Бербер (социальный блок), а также Анатолий Дашкевич (инфраструктура). В течение года и единомышленники Владимира Плотникова из числа депутатов получили должности как на муниципальном, так и на краевом уровне. Денис Ушаков был назначен советником сити-менеджера, Дмитрий Малютин стал генеральным директором ОАО «Пермское агентство ипотечного кредитования», а Павел Ширев - руководителем МУП «Горсвет».

Впрочем, критиковать главу администрации депутаты не перестали и после этого. Вопрос о смещении Анатолия Маховикова с должности вновь стал актуальным к концу года. Стало известно о его возможном повышении, вместо него на должность сити-менеджера прочат подчиненного губернатора Дмитрия Самойлова. Сам Виктор Басаргин пока не опроверг возможности кадровых перемен в администрации, заявив, что они произойдут «не сегодня-завтра».

Мнения экспертов относительно эффективности действий Виктора Басаргина на пермской политической сцене расходятся. Александр Пахолков говорит, что Виктор Басаргин поэтапно усиливает собственные позиции в крае, несмотря на сопротивление местных политических деятелей. «Он концентрирует усилия, потихоньку расставляет своих людей, в том числе в администрации города, в краевой избирательной комиссии, которую вместо ушедшей в конце прошлого года Тамары Сайдаковой возглавил Игорь Вагин (бывший замглавы администрации. - G). Оппоненты теряют места в партийных структурах, как это произошло с Дмитрием Скривановым», - считает он. Алексей Чусовитин, наоборот, называет 2013 год годом региональной политической элиты. «Пермяки делали все, что хотели. Виктор Басаргин пока не может называться самостоятельной политической фигурой. Идет сложный процесс инициации губернатора. Оппозиция играет на руку представителям крупных промышленных корпораций, присутствующих в регионе. Вместе они противостоят в том числе структурам ГК „Ренова“. Безусловно, оппозицию можно было быстро подавить, но этого не происходит, благодаря тому, что никому из местных игроков это невыгодно», - резюмирует господин Чусовитин.

Активное создание прогубернаторского медиахолдинга, борьба с оппонентами Виктора Басаргина в «Единой России», смена председателя краевой избирательной комиссии, произошедшая в конце прошлого года, подтверждали возможность досрочных выборов губернатора. Сам господин Басаргин, впрочем, опроверг такую вероятность, заявив, что для этого нет никаких оснований.

Дина Полина

Введение

Парламентская процедура является деятельности парламента и их способом реализации. Научно-ообоснованной процедуры работы законодательного органа снижается эффективность его функционирования.

Объект исследования является парламентская процедура, кaк комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается как явление. Предметом исследования является парламентская процедура представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Цель работы - анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права, содержания, функций, выявление проблем и предложение путей решения таких проблем.

В период развития парламентаризма был написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.

Учеными исследовался комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Например: Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент «был изъят из обращения как самостоятельный научный термин. особенности функционирования представительной системы советского государства были объектом пристального внимания науки. небольшое количество публикаций было посвящено только для советских представительных органов. в конституционным процессе началось исследование советского государственного права в науке.

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. В России и за рубежом появились новые монографические исследовательские институты представительств. О регламенте законодательного органа в развитие теоретических положений, сформулированных П. П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И. В. Гранкина, Е.И. Козловой, И. М. Степанова.

Обеспечивают выполнение функций Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, являются элементом системы» сдержек и противовесов».

Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Любая процедура, как обще-социальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения. В.Н. Протасов Юридическая процедура. - М., 1991. С.6-7.

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.Т.Ю. Баришпольская. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики)//Автореф. Дис. к.ю.н. - Томск, 1988. С. 8-9.

В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, Краткий политический словарь. - М., 1983. С.366. то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения. О.В. Яковенко Правовая процедура//Дис. к.ю.н. - Саратов, 1999. С.43-44.

Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.

Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).

Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

Формальная определенность;

Комплексность;

Непрерывность;

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37. Ст. 801. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635., к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);

в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle - правило) - совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации. И.К. Сазонова. Словарь иностранных слов. - М., 1999. С.516.

В свою очередь, парламентский регламент - единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Парламентское право России. М., 1999. С.386.

Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же - детализирует, конкретизирует конституцию. Д.А. Ковачев. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. - СПб. 1994. С.194-195.

Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.

Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)

Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им». М.И. Левина. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX вв.//Автореферат дис. М., 1999. С. 8-9.

Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.